Децентрализация: выдержат ли карманы местных бюджетов

Правительство начало новый этап реформы децентрализации, поставив целью вывести в 2020 году регионы на уровень финансовой самостоятельности. В самих регионах пока нет уверенности в том, что центральной властью двигают исключительно благородные побуждения, а не желание переложить проблемы на неокрепшие региональные бюджеты.

В рамках превращения нашей страны в нормальную европейскую демократию с широкими полномочиями регионов и территориальных общин в начале текущего года правительство утвердило план мероприятий по реализации очередного этапа реформы децентрализации, который должен завершиться к местным выборам 2020 года.

Премьер Владимир Гройсман успел поделиться амбициозными планами этой части реформ. Среди семи основных задач, которые, по словам главы правительства, будут решаться на новом этапе, есть два взаимосвязанных – передача ряда полномочий местным советам по принципу субсидиарности и создание должной ресурсной базы под их выполнение.

Вообще, бюджетная децентрализация является краеугольной частью реформы, поскольку, львиная часть проблем имеет свои корни в «голодных» девяностых и двухтысячных, когда на местах просто не было достаточного финансового ресурса.

Сейчас этот ресурс начинает появляться. Не зря столичные чиновники подчеркивают, что с 2014 года по 2018-й общий фонд местных бюджетов страны вырос с 70 до 234 млрд грн. Ожидается, что рост продолжится и в текущем году, что позволит увеличить доходы местных бюджетов до весомых 291 млрд грн, что составляет эквивалент 10,8 млрд долларов США.

Главным достижением бюджетной децентрализации является то, что ликвидируется пагубная практика, когда практически все налоги и сборы сначала шли в столицу, а потом уже перераспределялись обратно на места, причем часто с учетом «лояльности» регионов центральной власти. Сейчас часть налогов и сборов сразу же отправляется в местные бюджеты, и эти средства могут оперативно использоваться без вмешательства столичных чиновников.

Однако параллельно с утверждением мероприятий по реализации второго этапа децентрализации Кабмин временно запретил местным органам власти в 2019 году хранить свободные средства местных бюджетов на банковских депозитах.

В правительстве отметили, что речь идет исключительно о средствах общего фонда, включая налоговые поступления и трансферты, которые должны идти на финансирование потребностей громады.

Стоит признать, что некоторые местные советы, отвыкшие за многие годы от самостоятельности, просто не знали и не знают, что делать со «свалившимися» на голову деньгами, как их освоить на благо общины, потому и клали их в банки в ожидании хороших процентов. Эта ситуация повышала риски возможных злоупотреблений.

Но с другой стороны, если Украина выбрала курс на предоставление регионам самостоятельности, то должен быть определенный уровень доверия.

Пускай часть советов и занималась практикой частичного расходования бюджетов, откладывая часть средств на банковские депозиты с целью подзаработать на процентах. Но разве это не их деньги, и они не имеют права ими распоряжаться?

Ряд региональных чиновников и экспертов предположили, что правительство этим запретом может преследовать другие цели: использовать свободные средства местных бюджетов для поддержания макрофинансовой стабильности через покупку облигаций внутреннего госзайма в случае, если не хватит внешних кредитных средств.

Ситуация в бывшем когда-то одним из индустриальных центров Юга полумиллионном Николаеве не очень радужная / фото wikipedia.org

Подводные камни децентрализации

Говоря об успехах первого этапа децентрализации, правительственная команда в основном опирается на динамику роста доходной части местных бюджетов.

Мало кто при этом вспоминает о том, что центр отдал в ведение регионов ряд полномочий, на которые деньги теперь выделяются не из государственной казны, а из местных бюджетов.

Потому для полноты картины хотелось бы также услышать от правительственных мужей об этой стороне медали.

Возьмем, к примеру, ситуацию в бывшем когда-то одним из индустриальных центров Юга полумиллионном Николаеве.

Так, в 2015 году позитивный эффект увеличения доходной части городского бюджета от децентрализации оценивался местным Департаментом финансов в 400,3 млн грн, в 2016 году – в 575,4 млн грн, а в 2017-м – в 700 млн грн. Но при этом показательной выглядит динамика увеличения расходов в связи с дополнительной нагрузкой, вызванной перераспределением полномочий. В 2015 году эти дополнительные расходы составили 49,4 млн грн, в 2016-м – 251,8 млн грн, а в 2017-м – 484 млн грн.

Как видим, тенденция налицо – положительное сальдо от бюджетной децентрализации на примере Николаева постепенно уменьшается. А если взять во внимание поправку на инфляцию, то картина вырисовывается еще менее радужная.

В виду этого возникает вполне резонный вопрос: что на втором этапе децентрализации в качестве дополнительных источников пополнения бюджетов получат местные власти? Также пока не понятно, что будет с новыми полномочиями, которые центр передаст им «на принципах субсидиарности».

Хотелось бы также отметить, что, по мнению экспертов, критически важным для местных властей является вопрос восстановления инфраструктуры, которая мало где за годы независимости реконструировалась.

Так то же коммунальное предприятие «Николаевводоканал» оценило, что для восстановления всех сетей, приведения их в порядок и обновления оборудования нужно более 5 млрд грн. Прошлый год запомнился тем, что в городе было рекордное количество аварий на сетях, а из городского бюджета пришлось дополнительно выделять около 20 млн грн на восстановление двух вышедших из строя коллекторов. Нет сомнений, что 2019 год принесет аналогичные проблемы, поскольку износ сетей продолжается.

Помощь территориальным общинам

Понятно, что восстанавливать дряхлеющую инфраструктуру коммунальных предприятий придется за счет местных бюджетов, но вряд ли они сами смогут «потянуть» решение множества накопившихся проблем в полном объеме.

И тут государство может подставить плечо. Пусть даже не выделением средств из госбюджета, а выступив гарантом привлечения кредитных средств международных доноров и кредиторов или при выпуске муниципальных займов.

Некоторые зарубежные партнеры готовы выделять средства украинским регионам на льготных условиях. Подобный проект реализуется на том же «Николаевводоканале», где за счет средств Европейского инвестиционного банка реконструировали часть очистных сооружений.

В конце января Украина подписала соглашение с правительством Франции о выделении на льготных условиях 64 млн евро для реализации проекта по обновлению водоснабжения в Мариуполе.

Конечно, все это отразится на тарифах, ведь кредиты нужно возвращать, однако, иного пути сегодня нет. Поиск новых источников финансирования и развитие предпринимательства и бизнеса в регионе – дает территориальным общинам шанс на прорыв в новое качество жизни.

Другая идея заключается в том, что государство может поделиться частью средств, которые зарабатывает на использовании ресурсов местных общин.

В этом плане Николаев также может выступить примером.

Одной из своих целей премьер-министр Гройсман называет закрепление в Конституции «необратимости» реформы децентрализации / фото УНИАН

После фактической смерти судостроительной отрасли, вокруг которой этот город возводился, одним из драйверов местной экономики остаются порты и логистика. Их в Николаеве не менее пяти, благо, более 120 км береговой линии позволяют это делать.

Но побочным эффектом бурного развития портовой отрасли (к слову, Николаевский морпорт по итогам 2018 года вышел на второе место в стране по объемам перевалки грузов) являются убитые городские дороги, которые пока приходится чинить за счет средств городского бюджета. Но этот процесс будет бесконечным, а тратить всю казну общины на латание ям от грузовиков, едущих в порты, как-то не очень разумно.

Вот и мэр Николаева Александр Сенкевич так подумал, предложив, чтобы часть портовых сборов шла в городской бюджет. Такая идея пришлась явно не по вкусу вице-премьер-министру Геннадию Зубко, ведь это привело бы сокращению доходной части госбюджета. На одном из совещаний он посоветовал Сенкевичу «не заглядывать в государственный карман».

«Чтобы туда заглянуть, нужно что-то туда сначала положить», - сказал тогда Зубко, забыв, вероятно, о вкладе николаевцев в наполнение государственной казны и посоветовав городу построить свой собственный порт.

Имеет ли право город, который помимо разбитых дорог, получает ещё и существенный удар по экологии от работы портов, рассчитывать на кусок общегосударственного пирога? Вопрос философский.

Не стоит также забывать о таком мощном драйвере развития экономики регионов, как инвестиции. И в их привлечении государство также может подставить плечо местным советам.

В ближайшее время в Николаеве и Херсоне будет реализовываться эксперимент по сдаче в концессию двух портов. Интересно, какую выгоду от этого получат сотрудники этих портов, их семьи и все горожане?

На недавнем совещании в мэрии Николаева говорилось о том, что от концессии спецпорта «Ольвия» город получит гарантированный платеж в 2,5 млн долларов плюс возможны и дополнительные платежи. Однако при этом точно не говорилось, что будет с инфраструктурой и за чей счет будет проводиться «банкет». Дело в том, что этот порт расположен в отдаленном от центра районе и «разрезается» пополам железной дорогой ведущей к портам. Зачастую единственная магистральная автодорога района на длительное время перекрывается поездами. Было бы неплохо, чтобы проект концессии предусматривал строительство эстакады за счет инвесторов, а не города.

Понятно, что нельзя рассматривать децентрализацию через призму одного города, однако нет сомнений, что подобные проблемы есть и в других регионах и местных общинах нашей страны.

В завершение напомню, что одной из своих целей премьер-министр Гройсман называет закрепление в Конституции «необратимости» реформы децентрализации. По словам главы правительства, делается это во благо местных общин, чтобы столичная бюрократия не повернула реформу вспять.

Сторонники децентрализации понимают, что регионы, почувствовавшие на вкус сладкие возможности самим распоряжаться растущими бюджетами, вряд ли захотят вернуться в прошлое. Потому они поддерживают курс на продолжение реформы. Но дальнейшее движение по этому пути должно ставить целью действительно создание финансово самостоятельных местных советов, а не взваливание на них груза, который не могут или не хотят нести центральные власти.

Дмитрий Шварц

УНИАН в Google News