"Дорожня карта" для нового уряду: бюджетна федералізація і конституційні зміни інституцій

Першочерговим завданням нового уряду України, незалежно від його складу, має стати реформа міжбюджетних відносин. Крім того, настав час розпочати серйозну роботу в напрямку трансформації адміністративно-територіального устрою та поетапної бюджетної федералізації

Богдан Данилишин

Першочерговим завданням нового уряду України, незалежно від його складу і очільника, має стати реформа міжбюджетних відносин. Розміри податкових надходжень в даний час не залежать від ефективності економічної діяльності в країні. Крім того, настав час розпочати серйозну роботу в напрямку трансформації адміністративно-територіального устрою та поетапної бюджетної федералізації.

Дотаційна політика - антистимул розвитку

Тотальна дотаційність місцевих бюджетів – понад 90% - ставить під сумнів ефективність чинної системи фінансового вирівнювання. Така велика кількість дотацій суперечить логіці, свідчить про надмірно централізоване збалансування місцевих бюджетів. Фактично мова йде не про створення рівних умов для життєдіяльності та розвитку на місцях, а про централізоване покриття розриву між доходами та видатками місцевих бюджетів. При цьому очевидно, що місцеві бюджети (особливо обласні) недостатньо забезпечені власними фінансовими ресурсами. Надходження від дотацій вирівнювання, навіть якщо їх обсяг визначено за прозорою формулою, не повинні бути основним джерелом доходів у країні, яка декларує принципи фіскальної та адміністративної децентралізації. В Україні ж обсяг дотації вирівнювання в окремих місцевих бюджетах у декілька разів перевищує обсяг закріплених доходів, які враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів. Власні доходи місцевих бюджетів на цьому фоні взагалі мізерні.

В останні роки всі регіони України отримували дотації, частка яких у доходах місцевих бюджетів становила: 46,3% у 2008 році і зросла до 48,8% у 2010 році, 52,3% у 2011 році, за підсумком 2012 року очікується близько 54,4 %, за пронозами на 2013 рік – майже  52,0%. Структура дотаційності регіонів виглядає ще більш загрозливо. Так, у 2010 (2011) році частка дотацій збільшилася у структурі доходів більшості областей, сягнувши рекордних значень: у Закарпатській, Тернопільській та Волинській областях – 72,3 (78,0), 71,9 (84,9) та 71,1 (75,8)%, відповідно. Ще в 11 регіонах частка трансфертів становила 60-70%, при тому що у 2010-ому  таких регіонів було 9.

Таким чином, тотальна дотаційність місцевих бюджетів України ставить під сумнів ефективність чинної системи фінансового вирівнювання, а відтак можна зробити висновок, що побудована вона за розподільчою схемою, в якій незрозумілими залишаються питання визначення «регіонів-донорів» та «регіонів-реципієнтів». По суті, держава вилучає значну частку доходів, зібраних у регіонах, а потім частину з них розподіляє між бюджетами. Така система створює значні антистимули для розвитку економіки і не виконує завдань фінансового вирівнювання. Багаті регіони стають ще багатшими, бідні – порівняно біднішими, і відстань між ними постійно збільшується.

Впровадження нових Бюджетного та Податкового кодексів закріпили практику визначальної ролі міжбюджетних трансфертів у формуванні доходів місцевих бюджетів. Найбільш залежними від трансфертів з державного бюджету, як і в попередні роки, були місцеві бюджети Волинської, Закарпатської та Тернопільської областей, де частка трансфертів у загальному обсязі доходів перевищила 70%. Ще в одинадцяти регіонах трансферти становили від 60% до 70% усіх отриманих місцевими бюджетами доходів, тоді як у 2010 році таких було дев’ять. Самодостатніми можна вважати лише бюджети Києва і Дніпропетровської області, в доходах яких питома вага трансфертів становила 25,2% і 37,1%, відповідно.

Досягнення цілі реалізувати Програму економічних реформ на 2010--2014 рр. через непослідовність у здійсненні регіональної політики є проблематичним. Одним із індикаторів успіху стратегії визначено збільшення частки власних доходів у загальному фонді місцевих бюджетів на 10% до кінця 2014 року. Проте частка таких доходів за 2010-2011 рр. зменшилася більш ніж на 5%.

За логікою, в системі міжбюджетних відносин в Україні повинна відбуватися поступова фіскальна децентралізація шляхом збільшення фінансової спроможності місцевих бюджетів та реформування системи трансфертів з метою переходу від так званих вирівнювальних трансфертів до таких, які б стимулювали соціально-економічний розвиток регіонів.

«Самодостатність» регіонів

Цікавою з точки зору виявлення потенціалу бюджетної самодостатності регіонів є оцінка фінансової їх спроможності. Співставлення розмірів доходів місцевих бюджетів за сучасною системою продемонструвало, що кількість регіонів, в яких розміри зібраних податків, зборів та платежів перевищували їх місцеві бюджети, є незначною. Так, у 2008 році їх було 11, у 2009 - 10, а у 2010 - тільки 6. Найбільший коефіцієнт вилучення податкових ресурсів традиційно було відзначено у Києві (де акумулюється понад 40% надходжень від ПДВ та податку на прибуток підприємств), Дніпропетровській, Сумській та Полтавській областях.

Особливу увагу привертають тенденції податкових надходжень у Донецькій області та їх взаємозв'язок із місцевими бюджетами. Так, у 2008 році у Донецькій області було мобілізовано на 7 561,6 млн. грн. більше, ніж розподілено через місцеві бюджети. У 2009 році перевищення обсягів податкових надходжень, зібраних на її території, над обсягами перерозподілу фінансових ресурсів через місцеві бюджети вже було незначним, а тому «регіоном-донором» того року її можна було вважати тільки умовно. А вже у 2010 році через місцеві бюджети Донецької області було перерозподілено на 5 864,58 млн. грн. більше, ніж зібрано усіх податків, тобто коефіцієнт співвідношення зазначених показників становив 0,59, що відповідає рівню Івано-Франківської області і є нижчим за показники Вінницької та Волинської областей, які традиційно вважаються реципієнтами фінансової допомоги. Така ситуація виникла внаслідок скорочення обсягів податкових надходжень, зібраних на території Донецької області до Зведеного бюджету України. Цікаво, що на фоні загального збільшення обсягів податків, зібраних на території більшості регіонів, окрім Донецької області, відповідне зменшення було зафіксовано ще у п'яти областях, серед яких виявилися і такі індустріальні центри як Запорізька та Луганська області.

Найвищі ж абсолютні показники вилучення мобілізованих з податкових джерел до державного бюджету фінансових ресурсів були зафіксовані у Києві та Дніпропетровській області. Традиційно високі показники вилучення акумульованих бюджетних ресурсів характерні для Харківської, Полтавської та Сумської областей.

Депресія малих міст

Уряд має звернути особливу увагу на розвиток депресивних регіонів та малих міст. При цьому об'єктом підтримки з боку держави повинні стати не регіональні управлінські структури, а населення і підприємства. Необхідно забезпечити надання цілеспрямованої державної підтримки регіонам, окремим територіальним громадам, що потерпають від структурних перетворень, а також слаборозвиненим територіям, соціально-економічні показники яких суттєво нижчі від середніх по країні.

Нового динамізму слід надати розвитку малих монофункціональних міст, структурну основу яких становлять одне-два підприємства. Нині малих міст в Україні нараховується 352, з них із монопромисловою структурою виробництва – 122. У малих містах проживає 19% міського населення України. На тлі загальної тенденції до зменшення кількості населення там спостерігається як позитивний природний приріст населення (1,1-1,3%), так і значний приріст (1,7--3,6%) за рахунок міграції. З огляду на фактичне зупинення виробництва такі міста мають стати об'єктами особливої державної підтримки.

Сільським районам - статус слаборозвинених

Сільська місцевість, незважаючи на всі зусилля, які приймаються урядами України, знаходиться в критичному стані. На найближчий період загрозливим може бути зростання чисельності безробітних у сільській місцевості (сільським районам необхідно надавати статус слаборозвинених). В Україні налічується 28450 сільських населених пунктів, в яких мешкає понад 14 млн. осіб. Працересурсний потенціал з урахуванням вікового складу і коефіцієнтів активності перевищує 9,5 млн. осіб, або в середньому 334 особи на одне село. Попит на сільськогосподарську працю не перевищує 2,5 млн осіб, а в 2012 році очікується 1,7 млн, тобто незайнятими будуть практично двоє з трьох працездатних. Експертні оцінки зайнятості сільського населення, маючи негативний тренд, вимагають відповідної демографічної та соціально-економічної політики.

Пропозиція робочої сили може суттєво перевищити попит, а тому вимагатиме програм протидії безробіттю, зокрема, через розширення приватного фермерського господарства і його трудомістких галузей.

Поетапна бюджетна федералізація – потреба часу

Настав час розпочати серйозну роботу в напрямку трансформації адміністративно-територіального устрою та поетапної бюджетної федералізації.

Необхідні конструктивні наукові напрацювання щодо поетапної трансформації державного устрою України в бік підвищення ролі регіонів у вирішенні питань соціально-економічного розвитку, подальшої децентралізації управління шляхом як деконцентрації, так і через передачу або делегування окремих функцій виконавчої влади органам місцевого самоврядування, що функціонують як на регіональному, так і на місцевому рівнях. В перспективі можливе проведення реформи системи адміністративно-територіального устрою через збільшення низових адміністративно-територіальних одиниць, приведення їхніх меж у відповідність із територіальними громадами - суб'єктами права на місцеве самоврядування, що дасть можливість суттєво зменшити кількість таких суб'єктів і сформувати самодостатню територіальну громаду.

Настав час розпочати серйозну роботу в напрямку поетапної федералізації держави і конституційної зміни всіх інституцій, що можуть бути задіяні в цьому процесі.

Думаю, не слід відкидати такого важливого чинника регіональної політики як районування, виділення великих економічних територій, які мають важливе значення при формуванні самодостатніх територіальних угрупувань і стати основою майбутнього  адміністративно-територіального устрою держави.

На даний час вченими напрацьована карта економічних районів у складі: Донецький, Карпатський, Південний, Подільський, Поліський, Придніпровський, Східний і Центральний (до якого доцільно віднести  столичний округ - Київ). Комплексний аналіз господарства цих районів та їх територіальних відмінностей, а також найбільш важливих і специфічних для кожного з них проблем може бути основою для прогнозування розвитку соціальних процесів та екологічної ситуації, пошуку шляхів вирішення структурних перетворень їх господарських комплексів у перспективі. Це може стати основою нового адміністративно-територіального устрою України.

Богдан Данилишин, екс-міністр економіки в уряді Тимошенко, доктор економічних наук, академік НАН України
(для УНІАН)

Від редакції. Питання державного устрою України зараз широко дискутується - частина експертів вважає, що багато економічних проблем можна було б вирішити шляхом переходу до федералізації країни.  Але, розмірковувати про  федералізацію варто не лише  з точки зору економічної, але й  з точки зору  політичної доцільності. Попередньо відповівши на питання "а чи насправді економчіний безлад в країні зумовлений саме державним устроєм, а не більш приземленими категоріями, як-то корупція, нееффективний державний менеджмент, небажання державних діячів ставити державні інтереси і пріоритети вище особистих". Наразі переважна більшість українців вважають, що Україна й надалі має бути соборною, унітарною державою (згідно з пунктом 2 ст. 2 Конституції «Україна є унітарною державою»).  Однак, все частіше і переважно від осіб, пов’язаних із неукраїнським світом, лунають варіанти вирішення системних проблем шляхом зміни устрою.

Сайт «УНІАН-Економіка» відкриває дискусію з питання найбільш ефективного державного устрою України, доцільності чи недоцільності його зміни. Адже заручниками або щасливими спадкоємцями такого рішення  стануть майбутні покоління українців. Ваші думки можна надсилати на адресу res#unian.net (замість "решітки" поставте "собачку") із поміткою "Державний устрій".

Читайте також: Навіщо Україні федералізація від кума Путіна

УНІАН в Google News