Пенсійна реформа: що народила гора?

Якщо пенсійна реформа зводитиметься лише до зростання пенсійного віку без створення стимулів для виведення зарплат з «тіні» та формування попиту на послуги недержавних пенсійних фондів, то можна впевнено говорити, що вона якщо і покращить ситуацію, то дуже на незначний період часу. А це значить, що вже через декілька років ми зіштовхнемось ще з більшими проблемами…

Масові заворушення, що відбуваються в останній час в багатьох європейських країнах, здебільшого пов’язані з планами урядів провести пенсійну реформу. Дійсно, мабуть жодна реформа до такої межи не чіпляє   кожного громадянина, так як пенсійна.

Враховуючи загальносвітову тенденцію підвищення тривалості життя, проблема незупинного погіршення співвідношення осіб працездатного віку і пенсіонерів стає надзвичайно гострою. В Україні вже зараз у пенсійній системі на 10 платників внесків припадає 9 пенсіонерів, а через незмінність рівня участі населення у пенсійному страхуванні до середини 2020-х років кількість пенсіонерів може перевищити кількість платників (на сьогодні нараховується понад 13,5 млн. пенсіонерів). Такі демографічні перспективи справляють дуже негативний вплив на фінансову спроможність пенсійної системи, яка ґрунтується на засадах солідарності поколінь, тобто утримування пенсіонерів  працюючими.

У цих умовах очікувати якогось дива, яке дозволить Україні, нічого не змінюючи в системі пенсійного страхування, платити пенсії навіть на сьогоднішньому мізерному рівні, навряд чи варто.  Інша справа, що питання, яким чином та в якому напрямку проводити пенсійну реформу, мають непересічне значення. Бо наслідки як позитивні, так, можливо, і негативні почнуть реально відчуватись через багато років після того, як ті, хто цю реформу проводив, підуть з політики, а не виключено і взагалі з життя.     

Пропозиції урядовців: пенсіонерів має стати менше

Що ж пропонують урядовці і чи дозволять запропоновані ними кроки вирішити з кожним роком зростаючи проблеми системи пенсійного забезпечення в Україні, які, до речі, пов’язані не тільки із загальним старінням населення?..

Основні нововведення пенсійної реформи:

1. Пенсійний вік для жінок планують підвищити з 55 до 60 років.  

Процес розпочнеться з 1 лютого 2011 року, підвищувати будуть на півроку щорічно до 2020 р. Це торкнеться жінок, що народилися після 31 січня 1956 року. Котрі народилися з 1 лютого по 31 липня 1956 року підуть на пенсію в 55 років і 6 місяців, з 1 серпня 1956-го по 31 січня 1957-го - в 56 років, а з 1 серпня 1960 року і пізніше - вже в 60. Чоловіки, як і зараз, йтимуть на пенсію в 60.

2. Максимальний розмір пенсії хочуть встановити на рівні 12 прожиткових мінімумів для осіб, що втратили працездатність (з 1 січня 2011 року ця сума має скласти 9000 грн.). Зараз обмеження немає в принципі.

3. Спецпенсії тим, хто має право дострокового виходу на пенсію (військові, міліція, СБУ), планують і надалі виплачувати незалежно від віку, якщо вони звільнені зі служби, але термін вислуги для такої пенсії підвищуватиметься на 1 рік щорічно починаючи з 1 лютого 2011 року і закінчуючи 1 лютого 2015-го. Наприклад, якщо офіцер виходить на пенсію до 31 січня 2011 року, йому потрібно прослужити мінімум 20 років, з 1 лютого 2011 року - 21 рік, з 1 лютого 2015 року - 25 років."

4. Мінімальний стаж для отримання соціальної пенсії за віком (50% мінімальної) хочуть підвищити з 5 до 15 років.

5. Мінімальний стаж (з якого сплачено внески до Пенсійного фонду) для призначення пенсії за віком хочуть підвищити з 20 до 30 років для жінок і з 25 до 35 років для чоловіків.

6. Для чоловіків граничний вік перебування на держслужбі пропонують підвищити з 60 до 62 років, для жінок - з 55 до 60 років.

7. Працюючим пенсіонерам пропонують не виплачувати надбавки до пенсії за наднормовий стаж (плюс 1% до пенсії за кожен додатково відпрацьований рік: понад 30 років для жінок і 35 років для чоловіків) і доплати до прожиткового мінімуму при його збільшенні.

8. Бюджетникам при виході на пенсію пропонують виплачувати одноразову матеріальну допомогу в розмірі 10 місячних пенсій.

9. Призначення пенсій пропонують проводити тільки із заробітку і тільки за даними персоніфікованого обліку (ведеться з липня 2000 року), зараз враховують і зарплату до 2000 року. Розмір середньої зарплати по країні, який впливає на розмір пенсії, визначатиметься за 3 календарні роки, передуючих року звернення за призначенням пенсії (зараз - за 1 останній рік).

10. Пропонують ввести накопичувальну систему обов`язкового державного пенсійного страхування, але тільки тоді, коли бюджет Пенсійного фонду стане бездефіцитним - раніше повідомлялося, що дефіцит ПФ Кабмін планує усунути з 2013 року. Тобто, у кожного працівника, кому на дату введення системи буде менше 35 років, з`явиться персональний рахунок в Пенсійному фонді чи недержавних пенсійних фондах, куди працедавець щомісячно перекладатиме частину нарахувань на його зарплату (спочатку 2%, з щорічним підвищенням на 1% - до 7%). Виходить, хто більше заробляє, у того буде більше персональна добавка до пенсії. Зараз лише 37% нарахувань йдуть в "загальний котел" Пенсійного фонду.

Аналізуючи запропонований урядом законопроект № 7455 «Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи», важко утриматись від відчуття поверхневого підходу урядовців до пенсійної реформи. Звертає увагу також намагання проводити її не шляхом кардинальної зміни законодавчого поля, що регулює функціонування пенсійної системи, а за допомогою заміни тих чи інших норм на добрий десяток діючих законів, що регулюють виплату пенсій тим чи інших категоріям працівникам. Хоча очевидно, що виплата пенсій має регулюватись одним чи максимум двома законами. Перший - закон про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування, другий – про державні пенсії, тобто пенсії, що виплачуються тим чи інших категоріям громадян за рахунок коштів державного бюджету.  Зрозуміло, що ця розпорошеність норм, які регулюють виплату пенсій тим чи іншим  категоріям осіб, допомагає нівелювати негативне ставлення суспільства до привілейованих груп.

Що стосується суті пропозицій уряду, то вони залишають подвійне почуття. З одного боку, більшість з них  не викликає заперечень, хоча зрозуміло, що їх головний лейтмотив полягає в тому, що тих, хто отримує пенсію, має стати менше і за рахунок цього планується суттєво скоротити видатки держбюджету і Пенсійного фонду. З іншого – всі ці пропозиції, по-перше, не стосуються створення стимулів для виплат “білої” заробітної плати, по-друге, не торкаються проблеми раннього виходу на пенсію тих працівників, які працюють на важких роботах (шахтарі, металурги тощо) і яким виплати здійснюються за рахунок солідарної пенсійної системи та держбюджету, хоча працюють вони в переважній більшості випадків у приватних компаніях.

Пропозиції - заперечення

Щодо пропозицій уряду, то заперечень виникає декілька.

По-перше, викликає суттєві сумніви необхідність запускати в дію механізм підвищення пенсійного віку для жінок з 2011 року. Розпочинати процес підвищення пенсійного віку варто лише, коли економіка почне виходити з кризи і зростатиме попит на робочу силу. В іншому випадку ми лише створимо додаткові економічні проблеми. Якщо в умовах значного безробіття, особливо  серед молоді, не будуть виходити на пенсію жінки і таким чином  продовжуватимуть займати свої робочі місця, то з бюджету прийдеться виплачувати допомогу по безробіттю молодим людям, які розпочнуть самостійне життя з утриманства. В стратегічному та тактичному плані це і з фінансового, і з морального боку ще гірше для держави. Тобто, прийнявши принципове рішення щодо підвищення пенсійного віку для жінок, варто    починати це робити не з 2011, а з 2012 року. При цьому можна передбачити, що виходити на пенсію зможуть лише жінки, які досягли не п’ятдесяти з половиною років, як це було б у 2011 році, а п’ятдесяти шести. Таким чином вдасться вийти на заплановану траєкторію підвищення пенсійного віку, при цьому  уникаючи названих проблем.

По-друге, уряд пропонує встановити максимальний розмір пенсій і це є правильним. В той же час, встановлення їх на рівні 12 мінімальних прожиткових мінімумів для непрацездатних викликає принципові заперечення.  Проблема полягає в тому, що уряд в цьому випадку діє не стільки в інтересах переважної більшості пересічних громадян, які не отримують пенсію в розмірі понад 2-2,5 мінімальних прожиткових мінімумів (тобто більше 2 тис. гривень), скільки високопосадовців.  Бо саме вони є одержувачами великих пенсій. Тому саме для них встановлено настільки великий максимум. Очевидно, що цей розрив між мінімальною та максимальною пенсією, який виплачується за рахунок держбюджету чи Пенсійного фонду, має бути суттєво зменшено, ймовірніше за все, вдвічі.  Все інше має бути лише за рахунок коштів, що були накопичені в результаті сплати внесків до приватних фондів, яку можуть здійснювати як наймані працівники, так і працедавці.  

Парадокс: чим більше платимо, тим більше “дірка”

Взагалі потрібно розуміти, що існує зв`язок між розміром сум, з яких робляться внески, формальним зобов’язанням солідарної пенсійної системи з виплати пенсій і проблемою розміру дефіциту Пенсійного фонду. Якщо внески до солідарної системи великі, то і зобов’язання теж великі. А враховуючи  негативні тенденції погіршення співвідношення осіб працездатного віку та пенсіонерів, ми перманентно будемо стикатись із загрозою дефіциту солідарної системи, якою управляє Пенсійний фонд. Отже, чим більше буде розмір внеску, тим більше мають бути виплати і тим більш, ймовірніше за все, буде розмір «дірки», яку прийдеться закривати за рахунок бюджетних коштів. Не зрозуміти цю очевидну річ є доволі безвідповідально по відношенню до тих, хто працюватиме та виходитиме на пенсію вже через якісь десять–п`ятнадцять років. Спроби ж вирішити проблему дефіциту солідарної системи шляхом збільшення навантаження на фонд зарплати призводе лише до подальших спроб виплачувати зарплату в «конвертах». І жодні поліцейські методи залякування та погрози в адресу підприємств та найманих працівників нічого дати не зможуть.

У цьому випадку єдиним виходом для уряду залишиться банальне зниження реальних пенсій мільйонам пенсіонерів. 

Менше годувати та більше доїти

Цікавими є плани уряду щодо формування внесків до накопичувального фонду Пенсійного фонду чи недержавних пенсійних фондів. Уряд планує розпочати цей процес після досягнення бездефіцитності Пенсійного фонду.

Як уряд планує досягти цього? Доволі просто. Він діятиме, як в анекдоті про питання вірменському радіо: що потрібно робити, аби корова менше їла та більше доїлась. Відповідь – менше годувати та більше доїти.

Уряд у державному бюджеті на 2011 рік розписав кошторис Пенсійного фонду, який передбачає збільшення страхових внесків на загальну суму 16 млрд гривень. При цьому видатки Пенсійного фонду зростуть лише на 6,8 млрд грн. (з 192,3 млрд грн до 199,1 грн).

Тобто, реальне зростання пенсій буде суттєво нижчим від рівня інфляції - 8,9% річних. При цьому уряд сором’язливо мовчить з приводу того, в який спосіб, крім підвищення пенсій значно менше рівня зростання цін, він планує і пенсії виплачувати, і зростання витрат зробити настільки незначним. Бо, наприклад, зменшити витрати Пенсійного фонду за рахунок зниження пенсій тим особам, що вже отримують їх надвисокі, уряд не має права. З цього приводу є окрема ухвала Конституційного Суду, і в проекті урядового закону про  це  теж наголошується.   

Скоріше за все, зменшення дефіциту ПФ досягатиметься за рахунок мільйонів пенсіонерів, які і так отримують мізерні пенсії.  Навряд чи це той шлях, який позитивно сприйматиметься суспільством. 

Є інший шлях

Отже, і це вже неодноразово пояснювали провідні фахівці, необхідно проводити пенсійну реформу не тільки в частині збільшення пенсійного віку, а і намагаючись максимально скоротити солідарну систему, зменшуючи і розмір внесків, і її зобов’язання. Сьогодні максимальна величина бази нарахування єдиного внеску - максимальна сума доходу застрахованої особи, яка дорівнює п’ятнадцяти розмірам прожиткового мінімуму для працездатних осіб. Це означає, що з 1 січня наступного року внески  нараховуватимуть із зарплати 13410 гривень, а з 1 грудня - 14295 гривень. Це дорівнюватиме десь 6,5 середніх зарплат по країні. При тому, що в більшості європейських країн ці внески сплачуються з 2, максимум 4 середніх зарплат по країні. Враховуючи, що офіційно зараз середня зарплата в Україні складає 2,3 тисячі гривень, такі внески могли би братись десь з розміру зарплати мінімум 4,5, максимум 9 тисяч гривень. Слід зазначити, що більше 85% громадян отримують офіційну зарплату в межах до 4,5 тис. гривень. Хоча очевидно, що реально ця цифра значно вища.

Очевидно, якби були встановлені максимальні внески з двох середніх зарплат по країні, то втрати Пенсійного фонду були б мінімальні. Але при цьому з досить великою ймовірністю почалось би суттєве зростання розміру офіційних зарплат, з яких, до речі, платився б податок з доходу громадян. А це означає, що відбувалось б зростання розміру середньої зарплати по країні, і, як наслідок, зростання внесків до Пенсійного фонду.

Слід також зазначити, що зменшення тиску на фонд оплати праці мало б супроводжуватись створенням податкових стимулів для сплати внесків до недержавних пенсійних фондів, частина коштів яких направлятиметься на придбання державних облігацій. Це в свою чергу сформує джерело покриття дефіциту Пенсійного фонду. Також стимулювався б процес випуску та придбання недержавними пенсійними фондами іпотечних облігацій, які є важливою передумовою формування довгострокових дешевих ресурсів банків для іпотечного кредитування житлового будівництва.      

Вибір - доцільність

Які ж загальні зауваження та пропозиції можна зробити до урядового проекту пенсійної реформи.

По-перше, необхідно звести до одного закону всі норми, що регулюють виплату пенсій за рахунок державного бюджету. Це забезпечить єдиний підхід щодо пенсій, які виплачуються з державного бюджету з відповідною публічною прозорістю цього процесу.

По-друге, необхідна професійна дискусія щодо співвідношення солідарної та накопичувальної системи,  виходячи з розуміння об’єктивних зростаючих проблем солідарної системи, пов’язаних із збільшенням її дефіциту, що можна лише тимчасово вирішити шляхом підвищення пенсійного віку. Якщо цей очевидний факт буде усвідомлено як на експертному, так і на урядовому рівні, то можна проводити реформу, виходячи з необхідності здійснити суттєве зменшення максимальної величини бази нарахування єдиного соціального внеску, відповідно суттєво зменшивши максимальний розмір майбутніх зобов’язань з виплати пенсій, в тому числі і тих, що виплачуються за рахунок коштів державного бюджету. В цьому випадку може з’явитись потреба у формуванні накопичувального фонду для держслужбовців. Така практика існує в деяких країнах. 

Зменшення тиску на фонд оплати праці у зв’язку із зменшенням обсягу внесків до солідарної системи також стимулюватиме вихід з «тіні» виплати зарплат та формування попиту на діяльність недержавних пенсійних фондів. 

По-третє,  необхідно негайно прийняти закон, що регулює зобов’язання підприємств, які використовують найманих працівників на  роботах  з особливо шкідливими і особливо важкими умовами праці (за так званими списками №1 та №2), створити корпоративні пенсійні фонди з відповідними відрахуваннями на користь найманих працівників. Є відвертим неподобством, що прибутки від використання праці людей в важких  умовах отримують приватні власники, а витрати несе держава, тобто насправді кожний з нас.

Четвертий момент, варто, прийнявши принципове рішення щодо  підвищення пенсійного віку для жінок та чоловіків,   починати це робити не з 2011, а з 2012 року чи навіть 2013 року.

Відчувається, що у уряду є готовність піти на непопулярні кроки в частині проведення пенсійної реформи. Але якщо вся реформа зводитиметься лише до зростання пенсійного віку без створення стимулів для виведення зарплат з «тіні» та формування попиту на послуги недержавних пенсійних фондів, то можна впевнено говорити, що вона якщо і покращить ситуацію з солідарною системою, то дуже на незначний період часу. А це значить, що вже через декілька років ми зіштовхнемось ще з більшими проблемами, які прийдеться в умовах ще більшої скрути вирішувати іншим політикам. 

Борис Кушнірук

УНІАН в Google News