Правительство берет бюджет в свои руки...

С помощью нового Бюджетного кодекса Кабмин усиливает свою роль в фискальной системе. Увы, все позитивы Кодекса могут перечеркнуть попытки использования его в политических целях.

Принятие Бюджетного кодекса в новой редакции откладывает на неопределенное время утверждение в Украине модели бюджетного федерализма, к чему очень стремится ряд влиятельных политических сил. Нынешнее правительство осталось верно своей идеологии и с помощью новой редакции усилило свою роль в фискальной системе Украины.

Новый вариант Бюджетного кодекса, принятый Верховной Радой (ВР приняла 23 июня т.г., ждет подписания Президентом), засвидетельствовал, что нынешнее правительство очень критично относится к популярной в последнее время в Украине идее бюджетного федерализма. В Законе «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Украины», который, по сути, является новой редакцией документа, политические силы, входящие в коалицию, отчетливо продемонстрировали желание сконцентрировать больше власти в руках правительства. Для этого они не только расширили компетенцию Кабмина, но и очень тонко подорвали влияние Президента, региональных (не путать с местными) чиновников и политических элит, которые на данный момент являются очень важными фигурантами в рамках бюджетного процесса.

Три основных направления влияния

В новом бюджетном кодексе можно выделить три основных направления, по которым правительство намерено усилить свое влияние в системе координат фискальной модели Украины.

І.Расширение квазизаконодательных полномочий.

В новом законе правительство существенно расширяет свое влияние на законодательный процесс, направленный на регулирование фискальной сферы. Во-первых, из кодекса исчезла норма редакции 2001 года о том, что по результатам обсуждения проекта закона о государственном бюджете Верховная Рада Украины (ВРУ) может принять решение о его отклонении, в случае несоответствия Основным направлениям бюджетной политики или предложениям ВРУ к ним.

Во-вторых, планируется сократить количество чтений законопроекта о госбюджете с трех до двух . Стоит отметить, что на третьей стадии обсуждение ведется Комитетом ВРУ по вопросам бюджета, то есть парламентариями. Очевидно, правительству надоело, что депутаты в третьем чтении коренным образом переписывают бюджет. К слову, эта норма действительно оправдана, поскольку бюджет в Украине, как правило, принимается в последние дни года, а депутаты очень часто шантажируют Кабмин.

В-третьих, новый Бюджетный кодекс предусматривает, что каждый законопроект, внесенный в парламент, на протяжении пяти дней направляется на экспертизу в Комитет Верховной Рады по вопросам бюджета и Кабинет Министров для оценки его влияния на показатели бюджетов и соответствия бюджетному законодательству. В редакции 2001 года норма об обязательном правительственном контроле отсутствовала. Согласно новому закону, правительство фактически может заниматься законодательной деятельностью.

В-четвертых, в новом Бюджетном кодексе предполагается создание в составе специального фонда госбюджета Украины стабилизационного фонда , из которого будут финансироваться программы «обеспечения экономической стабильности, энергетической и продовольственной безопасности, ослабления зависимости экономики от негативных последствий кризисных явлений, защиты экономики от инфляционного давления и удержания равновесия на рынках стратегически важных видов продукции». Источники формирования и направления использования стабилизационного фонда будут определяться законом о Государственном бюджете Украины, а вот порядок использования средств такого фонда будет устанавливаться Кабинетом Министров. К слову, сумма стабилизационного фонда в этом году составляет более 20 млрд. грн. Эти деньги правительство получает право тратить по собственному усмотрению.

ІІ. Формирование прямых отношений с местными бюджетами.

Одной из наиболее революционных норм стало положение о переходе на прямые взаимоотношения между государственным бюджетом и непосредственно бюджетами сел, поселков и городов . Таковых насчитывается около 12,5 тыс., тогда как областных и районных всего 700. На данный момент действует многоступенчатая система, когда Министерство финансов направляет эти трансферты в бюджеты областных, городов областного значения и сводные бюджеты районов. Далее деньги распределяются уже региональными элитами, которые, как было сказано, враждебно настроены по отношению к правительству. Переход к прямому финансированию местных бюджетов позволяет правительству обойти и Президента с его ставленниками, и областных чиновников, и работать напрямую с первичными органами местного самоуправления.

ІІІ. Противопоставление региональных и местных органов власти (областей и районов).

Одним из наиболее позитивных новшеств в новом бюджетном кодексе является  усиление ресурсной базы территориальных общин, что действительно имеет место. Во-первых, правительство сузило перечень тех поступлений, которые учитываются при высчитывании трансфертов, что расширит их свободные ресурсы.

Во-вторых, ряд поступлений забираются из региональных бюджетов и закрепляются за местными. В частности, если сейчас областной бюджет получает 25% налога с доходов граждан и 25% с налога с предпринимателей, то с 2010-го года, согласно новому Бюджетному кодексу, эти средства будут поступать в местные бюджеты (городов районного значения, поселковых и сельских советов). Кроме того, закон предусматривает, что в 2010 г. в местные бюджеты будут также поступать 100% сбора за землю и 100% налога на недвижимое имущество. Подобное перераспределение ресурсов сразу же актуализирует ряд проблем. В частности, снижается способность региональных властей финансировать районные и областные проекты (дороги, водопровод и пр.), которые являются наиболее затратными. Очевидно, что местные общины будут несостоятельными решать задачи подобного масштаба, какими бы процветающими они не были. Кроме того, несмотря на низкую эффективность и высокую степень коррумпированности нынешней модели бюджетной системы, региональные власти имеют более точное и полное представление о потребностях местных общин, нежели правительство в Киеве. Очевидно, усиление позиций местных органов власти за счет региональных, снизит влияние последних и создаст определенный конфликт. А это создает благоприятную почву для усиления власти правительства.

Централизация бюджетной системы

Таким образом, новый Бюджетный кодекс в некоторой мере усиливает централизацию бюджетной системы Украины. Однако, несмотря на все замечания, он в условиях украинской реальности все же является более прогрессивным документом, нежели предыдущая редакция, по меньшей мере, в среднесрочной перспективе:

1) он частично снизит влияние регионов (областей), а соответственно уменьшит негативные последствия внутреннего противостояния между ними. Еще свежи в памяти решения областных советов в 2004 году, когда западные регионы отказывались признавать избранного Президента, а юго-восточные и вовсе решили отделиться и создать собственную республику. Очевидно, подобные решения, принимаемые отдельными территориальными общинам (селами, поселками и пусть даже городами), теперь будут нести несоизмеримо меньшую угрозу.

2) существенно расширяется ресурсная база самих территориальных общин, а также увеличивается объем доходов, которые не учитываются при определении объемов межбюджетных трансфертов.  Это будет способствовать тому, что местные органы власти будут заинтересованы в том, чтобы заработать больше денег, что позитивно отобразится на социально-экономическом состоянии регионов.

3) многие нормы редакции 2001 г. очень часто не выполняются. Некоторые его положения приостанавливались законом о государственном бюджете, а некоторые - попросту игнорировались. Новая редакция существенно усиливает контроль соблюдения норм бюджетного кодекса, а также повышает ответственность за их невыполнение. 

4) новая редакция кодекса более полно детализирует отдельные сферы фискальной политики. В частности, детально прописано использование программно-целевого метода. Очевидно, что Украине рано или поздно придется перейти к этому механизму распределения денег. Кроме того, что особенно важно, в новом Бюджетном кодексе более тщательно прописаны обязательства, полномочия распорядителей бюджетных средств, а также механизм контроля за их деятельностью. 

5) правительство получает эффективный и действенный канал коммуникации с местными органами власти. Главы районных и областных государственных администраций, а также другие  чиновники позволяли себе игнорировать «верх». Более того, де-факто главы госадминистраций вообще не подконтрольны правительству и подчиняются Президенту, в связи с чем Кабинет Министров лишен возможности контролировать дальнейшее движение поступивших им денег. Видится абсолютно справедливым, что, поскольку ответственность за функционирование фискальной модели несет правительство, то оно и должно иметь возможность влиять  на нее.

6) местные бюджеты будут более оперативно получать государственные трансферты. Ликвидация фильтров в виде районов и областей не только сделает более оперативным движение средств государственного бюджета в местные, но и снизит «коррупционные потери». В условиях тотальной коррупции это одно из наиболее важнейших решений.

Таким образом, бюджетный кодекс содержит много позитивных новшеств. Однако, все они могут быть перечеркнуты попытками правительства использовать этот документ в политических целях. Нынешний Кабмин очень часто позволяет себе выходить за рамки своих полномочий для решения конъюнктурных задач. Но какими бы благими намерениями при этом не руководствовался, он должен понимать, что следующее правительство будет руководствоваться такими же методами работы, приняв их за устоявшуюся практику.

Алексей Молдован, Центр антикризисных исследований (для УНИАН)

УНИАН в Google News