Четвертая сессия ВРУ: локальные решения глобальных проблем

С приближением президентских выборов, Верховная Рада все больше втягивается в политическое противостояние, что снижает и так невысокую эффективность ее работы.

Верховная Рада утрачивает свое значение ключевого государственного органа, определяющего институционально-правовые механизмы, главные направления и приоритеты экономического развития Украины. С того времени, как конституционные изменения вступили в силу, парламент все больше занимается политическими вопросами, тогда как экономическая проблематика постепенно отходит в сторону, даже несмотря на то, что в Раде изобилует лобби ключевых отраслей экономики, у которых накопилось огромное количество нерешенных проблем.

Жесткая поляризация ВРУ ведет к тому, что этот институт изживает себя: оппозиция использует парламент для решения собственных политических задач, а правительство – для легитимации необходимых мер и механизмов своей политики. В такой ситуации экономическая составляющая деятельности Верховной Рады нынешнего созыва была недостаточно эффективна, что привело к столь глубокому падению экономики.

Помимо накопившихся нерешенных старых проблем, важнейшими из которых являются принятие Налогового кодекса, согласование Гражданского и Хозяйственного кодексов, утверждение и коррекция десятков законов в сфере улучшения инвестиционного климата, упрощение условий ведения бизнеса и пр., Верховная Рада шестого созыва столкнулась с новыми вызовами, связанными с финансово-экономическим кризисом.

Исходя из мирового опыта и украинских возможностей, парламент должен был сфокусировать свое внимание на трех важных направлениях:

1. Поддержка и реструктуризация банковского сектора.

2. Пересмотр и коррекция бюджета, его расходной и доходной составляющих.

3. Расширение внутреннего спроса и поддержка национально товаропроизводителя.

Украинский парламент принял ряд важных законов в рамках каждого из этих направлений, но большинство из них содержат точечные меры, пронизанные явно лоббистскими нормами.

ВРУ так и не утвердила единого концептуального документа, который отражал бы стратегию преодоления кризиса, а также меры, направленные на предотвращение подобных обвалов экономики в будущем. Тем не менее, на четвертой сессии (плюс одной внеочередной) были приняты несколько важных законов, которые будут иметь существенные последствия для национальной экономики:

1. Закон «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины с целью преодоления негативных последствий финансового кризиса» от 23 мая 2009 года. Он, практически,  запрещает валютное кредитование физических лиц на непроизводственные цели. Иными словами, взять займы в валюте отныне смогут только субъекты предпринимательской деятельности с целью развития собственного бизнеса. Такая норма, несмотря на свою непопулярность, все же несет больше позитива для экономики в целом. Именно чрезмерная долларизация потребительского кредитования очень сильно подорвала платежеспособность физических лиц и подпортила банковские активы в условиях финансового кризиса.

Кроме того, закон предусматривает сокращение до 90 календарных дней сроков зачисления выручки резидентов в иностранной валюте на их валютные счета в уполномоченных банках, а также сроки осуществления импортных операций резидентов на условиях отсрочки поставок. В первоначальном варианте этого Закона также предусматривалось введение обязательной продажи 50%-ной валютной выручки экспортерами, однако в конечном варианте документа эта норма исчезла. Подобные решения достаточно прагматичны, хотя и вызывают сопротивление у экспортеров. Приток валюты в банковскую систему (даже без обязательства ее реализации) позволит поддерживать внутренний валютный рынок.

Закон также производит определенный социальный эффект. Он вводит мораторий в 2009-2010 годах на принудительное выселение из жилья должников, в случае если они способны выплачивать проценты по займам и урегулируют вопрос реструктуризации долга с банком. Банки же, в свою очередь, получают право по согласованию с заемщиком в срок до 31 декабря 2009 г. провести реструктуризацию задолженности по ипотечным кредитам без снижения финансового класса заемщика. Этим же законом определены механизмы реструктуризации долгов: предоставление заемщикам отсрочки уплаты суммы основного долга по кредитным договорам на срок не более двух лет, удлинение срока кредитных договоров сроком до десяти лет с учетом ограничений, которые действуют в коммерческих банках, изменение способа начисления процентов.

В целом, данный закон оказался компромиссным, позволяющим возложить ответственность и убытки на банк и его клиентов в относительно равной доле, тогда как в парламенте имели место две радикальные точки зрения.

2. Закон «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно особенностей проведения мероприятий по финансовому оздоровлению банков» от 25 июля 2009 года. Этот закон после долгих согласований был принят в прошлую пятницу, и еще не подписан Президентом. Он направлен на оптимизацию и упрощение процедуры рекапитализации банков, реструктуризации кредитов и санацию банковской системы. Он существенно упрощает некоторые процедуры, в частности развязывает руки администратору для снижения уставного капитала без согласия на это кредиторов.

Кроме того, закон предусматривает введение ответственности собственников и менеджмента банков за его платежеспособность. Согласно закону, акционеры и руководители банков несут ответственность в соответствии с законодательством Украины за эффективное банкротство, доведение до банкротства или сокрытие устойчивой финансовой неспособности банков. Единственным минусом этого положения является тот факт, что большинство банков уже опустошены менеджментом и акционерами, а закон не имеет обратной юридической силы.

Одним из важнейших нововведений стало создание так называемого санационного банка, который может создаваться Кабинетом министров Украины. Также законом предусмотрено продлить до 1 января 2013 года неналогообложение вкладов физических лиц в банковских и небанковских финансовых учреждениях, сокращение срока действия защитных мер для банков (с 6 до 3 месяцев).

Хотя существует ряд спорных положений, данный закон позволит навести порядок в вопросе рекапитализации проблемных банков, что долгое время не удавалось сделать правительству и НБУ. Концептуально закон близок к тому шаблону действий, которые МВФ прописывает участникам своих кредитных программ. Несмотря на неоднозначную оценку действий МВФ как института, технически его процедуры оздоровления банковской системы достаточно эффективны.

3. Закон «О внесении изменений в некоторые законы Украины с целью улучшения состояния платежного баланса Украины в связи с мировым финансовым кризисом» от 04 февраля 2009 г. Данным нормативно-правовым актом была введена практика использования временной целевой надбавки к ставкам ввозной пошлины в размере 13% таможенной стоимости импортных товаров (кроме товаров критического импорта) на срок не менее 6 месяцев в случае достижения платежным балансом страны критического состояния. И хотя Кабмин спустя две недели отменил действие 13% надбавки, закон создал правовое поле для использования этого инструмента в случае необходимости.

4. Закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Украины». Данный закон, при недоработках и весьма спорных позициях, все же имеет ряд преимуществ по сравнению с предыдущей редакцией.  Во-первых, расширяется ресурсная база самих территориальных общин, а также увеличивается объем доходов, которые не учитываются при определении объемов межбюджетных трансфертов. Это способствует тому, что местные органы власти будут заинтересованы в том, чтобы заработать больше денег, что позитивно отразится на социально-экономическом состоянии регионов. Во-вторых, новая редакция кодекса более полно детализирует отдельные сферы фискальной политики. В частности, детально прописано использование программно-целевого метода. В-третьих, местные бюджеты будут более оперативно получать государственные трансферты. Ликвидация фильтров в виде районов и областей не только сделает более оперативным движение средств государственного бюджета в местные, но и уменьшит «коррупционные потери». В условиях тотальной коррупции, это одно из наиболее важнейших решений.

Однако новый Бюджетный кодекс стал заложником начавшейся политической борьбы за президентское кресло. Президент Виктор Ющенко наложил на него вето, но парламент все же надеется, что документ будет утвержден. Председатель Верховной Рады Владимир Литвин создал рабочую группу для подготовки к повторному рассмотрению новой редакции Бюджетного кодекса с учетом предложений главы государства.

5. Закон о внесении изменений в Закон «О концессиях на строительство и эксплуатацию автомобильных дорог» от 15 января 2009 года. Данный нормативно-правовой документ открыл новые возможности для развития концессионных отношений при строительстве автомобильных дорог. Во-первых, он снял многие ограничения и барьеры для развития концессии в Украине. В частности, исключен один из наибольших сдерживающих факторов - требование об обязательном наличии бесплатных автомобильных дорог или отдельных полос вдоль объекта концессии как альтернативного варианта удобного проезда в необходимом направлении. Во-вторых, в нем был расширен перечень возможных концессионных механизмов. Теперь автомобильные дороги могут предоставляться в концессию как для осуществления нового строительства, так и для реконструкции, капитального ремонта и просто эксплуатации. Во-вторых, закон расширяет источники получения концессионером дохода. Так, если до этого единственным законодательно предусмотренным источником доходов концессионера было лишь взимание платы за проезд по автомобильной дороге, то теперь ему также разрешено создавать объекты придорожного сервиса, получая доход от их эксплуатации.

6. Закон «О государственно-частном партнерстве». Данный нормативно-правовой акт был одним из наиболее востребованных для Украины. Несколько лет, украинские бизнесмены активно лоббировали его принятие с тем, чтобы скооперировать свой опыт и знания с государственными ресурсами для развития интересных инвестиционных проектов. Согласно закону, государственно-частное партнерство (ГЧП) может создаваться в таких сферах, как поиск, разведка месторождений полезных ископаемых и их добыча, сети газо- и теплоснабжения, дорожное хозяйство, железнодорожные, водные, воздушные пути сообщения с элементами их инфраструктуры, машиностроение, водоснабжение, водоотвод, мелиоративные системы, инфраструктура здравоохранения, туристическая и рекреационная отрасль, очистные сооружения, переработка отходов.

В то же время, ГЧП не может применяться в видах хозяйственной деятельности, которые позволяется осуществлять исключительно государственным предприятиям, ведомствам и организациям.

Перечень этих законов можно отнести к положительным результатам работы четвертой сессии Верховной Рады. Между тем, ряд вопросов парламент так и не смог урегулировать. Ключевой нерешенной проблемой остались дисбалансы бюджетно-налоговой политики. Депутаты так и не пересмотрели расходы бюджета, а решить задачу с дефицитом ресурсов попытались простыми методами:

а) повышением налогового давления (прежде всего акцизных ставок)

б) эмиссией денег в форме ОВГЗ или же возложением обязанности на НБУ перечислить в бюджет деньги.

В частности, 1 июля с.г. ВРУ приняла закон №4735-1 «О внесении изменений в законы Украины «О государственном бюджете Украины на 2009 г.» и «О Национальном банке Украины». Изменения предусматривают, что Национальный банк в 2009 г. обязан внести в государственный бюджет кроме положительной разницы, которая возникла в результате превышения сметных доходов над расходами Нацбанка за 2008 г. дополнительно поквартальную уплату положительной разницы в текущем году в размере 9,8 млрд. грн.

В конце сессии депутаты откровенно начали скатываться к политическому популизму, что обусловлено приближающимися президентскими выборами. Именно так можно охарактеризовать голосование за полный запрет азартных игр. Сам факт запрета на азартные игры не вызвал возражения у подавляющего большинства населения, однако сделано это было крайне радикально и уж очень показательно. Верховная Рада, вопреки своему обещанию, так и не утвердила новые правила игры для отрасли.

Откровенно популистским является законопроект №4557 «О внесении изменений в Закон Украины «О государственном бюджете Украины на 2009 г.», которым оппозиция предлагает существенно повысить размер прожиточного минимума и размер минимальной заработной платы. В частности, представители Партии регионов хотят повысить прожиточный минимум с 1 июля 2009 года до 825 грн/месяц, с 1 октября – до 865 грн/месяц, а с 1 декабря – до 900 гривен/месяц. Нынешняя редакция закона «О госбюджете на 2009 год» предусматривает размер минимальной зарплаты 625 грн с 1 апреля, 630 грн - с 1 июля, 650 грн - с 1 октября и 669 грн - с 1 декабря. Поскольку прожиточный минимум лежит в основе формирования многих социальных трансфертов и выплат, принятие данного закона разбалансирует не только бюджеты всех уровней, но и финансы предприятий. Примечательно, что ни одна из фракций вопреки здравому смыслу так и не отказалась от голосования за этот закон в первом чтении.

Дальнейшее раскручивание социальных программ в условиях острого дефицита ресурсов может окончательно лишить этот орган конструктивной роли для национальной экономики. И плодотворной работа четвертой сессии нынешней ВРУ выглядит лишь на фоне прошлогодней бездеятельности.

Алексей Молдован, Центр Антикризисных исследований (для УНИАН)

УНИАН в Google News