Новые приоритеты и старые проблемы бюджета-2010

Как свидетельствует проект бюджета-2010, Кабмин, ну хоть на бумаге, сделал  крен с политики соцрасходов в сторону реального сектора экономики. Скорее всего, пересмотр приоритетов имеет политическую подоплеку…

Представленный правительством бюджет на следующий год свидетельствует о пересмотре Кабинетом министров экономических приоритетов своей политики. Несмотря на грядущие президентские выборы, правительство отказалось от дальнейшего расширения социальных расходов, ограничившись индексацией и локальным увеличением выплат. Вместо этого уклон был сделан на расширении статей капитальных расходов. Подобный пересмотр основных направлений свидетельствует об осознании того, что стабилизация фискальной сферы возможна только путем  поддержки реального сектора экономики. В то же время, это прогрессивное решение может быть нивелировано традиционно завышенными ожиданиями Кабмина относительно доходной части бюджета…

Смена приоритетов

Украинское правительство подало в парламент свой вариант государственного бюджета на следующий год. Он был рассчитан, исходя из достаточно умеренного прогноза  макроэкономических показателей, а именно: номинальный ВВП – 1 трлн. 178,6 млрд. грн., темпы роста реального ВВП – 3,7%, инфляция – 9,7%, фонд оплаты труда – 331 млрд. грн., средней обменный курс гривни – 7,5/долл. Макроэкономические данные хоть и отображают оптимистический сценарий развития событий (особенно, что касается курса национальной валюты), все же более реалистичны, нежели те, которые правительство закладывало  в бюджет текущего года.

Согласно законопроекту, доходы государственного бюджета Украины на 2010 год определены в размере 284,69 млрд. грн., в том числе доходы общего фонда – 218,87 млрд. грн., доходы специального фонда – 65,82 млрд. грн. В сравнении с планом на т.г., доходная часть бюджета возросла на 40 млрд. грн. С учетом прогнозируемой инфляции реальный рост доходов составит около 7%, что в случае увеличения в 2010 г. ВВП на 3,7% (как это прогнозирует правительство) выглядит вполне реальным. В то же время, учитывая, что и план доходов бюджета (без учета авансовых платежей НБУ в размере 9,8 млрд. грн), и план по финансированию дефицита в этом году будет невыполненным на 10-15%, увеличение реальных доходов на 17% (в номинальном выражение – почти на 25%) в следующем году кажется завышенной планкой. В данном контексте в процессе прогнозирования бюджетных показателей более рациональным видеться ориентация на «факт» этого года, а не на «план».

Расходы в следующем году закономерно будут расти более быстрыми темпами, что обусловлено как экономическими факторами (нисходящая фаза экономического цикла), так и политическими предпосылками (желанием удовлетворить все целевые группы). Согласно законопроекту, расходы госбюджета установлены на уровне 324,27 млрд. грн., в том числе расходы общего фонда – 238,52 млрд. грн., расходы специального фонда – 85,75 млрд. грн.

Несмотря на рост бюджетных расходов в относительном и абсолютном измерении, представленный правительством документ оказался менее социально ориентированным, чем ожидалось. Даже с учетом президентской кампании, Кабинет министров притормозил стремительное расширение социальных расходов, ограничившись индексацией социальных выплат, а также повышением расходов по отдельным статьям. Минимальная зарплата, значение которой лежит в основе расчетов многих социальных платежей, в 2010 г. увеличится на 109 грн., с 669 грн. до 778 грн. С коррекцией на инфляцию, реальная минимальная заработная плата вырастит всего на 6,6%. В сравнении с предыдущим годом, разрыв между прогнозируемым ростом ВВП и минимальной зарплатой в этом году существенно сократился. Умеренный опережающий рост «минималки» является нормальной практикой. В развитых и большинстве развивающихся стран темпы ее роста опережают рост ВВП, что объясняется глобальной тенденцией к «социализации» экономик.

Большинство остальных соцрасходов также будут проиндексированы и минимально увеличатся за счет прогнозируемого роста ВВП (3,7%). Таким образом, правительство решило уйти в следующем году от «искусственного» увеличения социальных выплат, что является весьма прогрессивным решением. В то же время, Кабинет министров намерен точечно поднять социальные стандарты по отдельным категориям.

Во-первых, со следующего года правительство намерено запустить полноценное функционирование единой тарифной сетки для всех категорий работников в соответствии с размером минимальной заработной платы. Для этого потребуется повысить размер первого тарифного разряда, а также проиндексировать на основе этого ряд других статей.

Во-вторых, будет внедрена надбавка за выслугу медицинским работникам (в размере 10-30% должностного оклада). Кроме того, 15%-ная надбавка будет внедрена для учителей (повышение престижности трудна), работников библиотек и клубов.

В-третьих, внедряются надбавки и выплаты различного характера (прежде всего, на приобретение лекарств) для пенсионеров, чьи пенсии составляет меньше 1000 грн.

В-четвертых, увеличиваются выплаты ветеранам войны и тем женщинам, которым присвоено звание «Мать-героиня».

Стоит еще раз упомянуть, что правительство в бюджете привязало рост социальных расходов к росту ВВП. Если восстановление экономики будет происходить более быстрыми темпами, то правительство обещает автоматически увеличить социальные статьи.

Несмотря на рост отдельных статей социальных расходов, все же он является точечным, и намного меньшим, чем широкие социальные программы последних лет. Главным же приоритетом бюджета на следующий год названа поддержка реального сектора экономики.

На что дадут деньги в первую очередь?

В правительственном варианте госбюджета стоит выделить ряд четко выписанных  направлений:

1. Подготовка инфраструктуры к Евро-2012. В бюджете на 2010 г. расходы на развитие дорожного хозяйства с учетом проведения чемпионата составят 13 млрд. грн. Инвестиции в модернизацию аэропортов предлагается увеличить почти в 3,5 раза, направив на эти цели в следующем году 3,5 млрд. грн.

2. Угольная отрасль. Совокупная бюджетная поддержка отрасли в следующем году увеличится до астрономических 21,6 млрд. грн (почти столько же выделяется на оборону страны), 5,4 млрд. грн из которых пойдут на покрытие убытков. С экономической точки зрения, финансирование убыточной отрасли, которая обеспечивает дорогим сырьем небольшой сектор государственных ТЭС, малоэффективно, однако Ю.Тимошенко считает это направление весьма перспективным. Очевидно, в таком решении есть определенная политическая подоплека.

3. Аграрный сектор. Пытаясь поддержать единственную отрасль экономики, которая в этом году сохраняет позитивную динамику, правительство увеличило ее финансирование до 3,4 млрд. грн. Дополнительные ресурсы пойдут на расширение кредитование аграриев (1,5 млрд. грн.), а также наполнение интервенционного фонда, с помощью которого Кабмин намерен корректировать рыночную конъюнктуру.

4. Энергоэффективность. В следующем году на подобные мероприятия планируется направить 3,2 млрд. грн., что намного больше, чем в предыдущие годы. Увеличение финансирования программ энергосбережения стало возможно, благодаря запуску программы по торговле квотами на выбросы углекислого газа в рамках Киотского протокола.

Кроме того, в следующем году правительство намерено предоставить госгарантии на 43,5 млрд. грн. на реализацию проектов приоритетного значения, прежде всего, на расширение жилищных программ, программ поддержки авиастроительной, ракетостроительной, угольной отраслей и ОПК.

Важным инструментом финансирования капитальных расходов в следующем году должен стать стабилизационный фонд бюджета. Кабмин планирует в 2010 году сформировать его в объеме 26,8 млрд. грн., то есть, почти на треть больше, нежели в этом году.

Кроме госинвестиций, правительство предложило расширить инвестиции местных органов власти. Это предусматривает внедрение в состав местных бюджетов института бюджета развития, который получил реальные доходные источники:

1) 10% налога на прибыль;

2) 15% налога с доходов физических лиц;

3) доходы от земельного налога;

4) 50% сверхплановых доходов от поступлений общегосударственных налогов за исключение (НДС).

Главной проблемой, которая может подорвать эту инициативу является тот факт, что новая редакция Бюджетного кодекса, на которой построены межбюджетные отношения в 2010 г. ветирована Президентом и не находит поддержки Партии регионов, что могло бы помочь преодолеть вето.

Расширение капитальных расходов по многим направления при хоть и минимальном, но все же росте социальной части закономерно привело к разрыву между доходами и расходами казны. 

фициальный дефицит госбюджета в следующем году составит 46,7 млрд. грн., в т.ч. по общему фонду – 24,8 млрд. грн., по специальному фонду – 21,9 млрд. грн. Для его финансирования в законопроекте предусмотрены внутренние займы на уровне 120 млрд. грн., внешние займы – на сумму 16 млрд. грн.

Между тем, реальный дефицит может оказаться намного больше. Достаточно сбалансированную структуру расходов, правительство не сумело подкрепить надежной ресурсной базой.

Основные риски

Среди ключевых рисков:

1. Завышенные ожидания по налоговым поступлениям, прежде всего, налога на прибыль. Кабинет министров ожидает рост платежей в размере 48,3 млрд. грн. На этот год правительство изначально закладывало план в 40 млрд. грн, однако позже пересмотрело в сторону уменьшения – до 30 млрд. грн. Кроме того, рост импорта спрогнозирован на основании обменного курса гривни на уровне 7,50 грн./долл. В случае же дальнейшего обесценивания национальной валюты рост импорта может оказаться меньшим прогноза, соответственно, упадут платежи «импортного» НДС, на который приходится 37,2% (!) всех налоговых поступлений. Кроме того, правительство намерено более чем в два раза увеличить совокупные (на внутреннюю + ввезенную продукцию) поступления от акцизов – почти до 30 млрд. грн. Закладывая столь стремительный рост от уплаты акцизов, правительство то ли надеется на рост производства и импорта подакцизных товаров (алкоголь, пиво, табачные изделия, автомобили, топливо), либо намерено в следующем году в очередной раз повысить ставки. 

2. Нереальный план финансирования дефицита за счет внутренних займов. Очевидно, что в Украине нет лишней ликвидности на сумму 120 млрд. грн. Для того, чтобы привлечь такие деньги правительству придется либо заставить НБУ напечатать эквивалентное количество гривни, либо продать иностранным инвесторам облигации с доходностью 25-30%, что является экономическим преступлением против будущих поколений.

3. Возможным срывом плана поступлений от приватизации. Фондовые рынки еще далеки от восстановления, поэтому, продавая акции, правительство вынуждено будет сделать существенный дисконт, что отобразится на объемах поступлений. В случае, если Президентом будет избран оппонент, приватизация и вовсе может быть заблокирована из-за конфликта интересов.

Дыры в доходной части бюджета могут привести к актуализации негативных тенденций, аналогичных тем, которые наблюдаются в этом году. В середине года правительство, чтобы профинансировать взятые на себя обязательства, начало повышать фискальное давление на экономику, залазить в долги и требовать от НБУ эмиссии. При этом Кабмин уже исчерпал потенциал взимания авансированных платежей как по налогам, так и по некоторым статьям собственных доходов (плата за транзит российского газа, доходы от собственного имущества). Названные меры негативно отразились на  экономике, поскольку ухудшили финансовое положение населения и корпоративного сектора. Стоит отметить, что в бюджете на 2009 год также были заложены достаточно большие расходы на капитальные инвестиции, однако поскольку денег попросту нет, а социальные статьи являются защищенными, правительство не выполняет часть обязательств. В результате, по итогам первого полугодия текущего года капитальные расходы госбюджета сократились на 57,8%, до 2,19 млрд. грн., сводного - на 41.3% - до 5,35 млрд. грн.

Тем не менее, на следующий год, по меньшей мере на бумаге, правительство действительно сделало определенный крен с политики увеличения социальных расходов в сторону реального сектора экономики. Скорее всего, пересмотр приоритетов имеет определенную политическую подоплеку. В преддверии выборов, Ю. Тимошенко, очевидно, хочет разрушить образ социального популиста, пускающего все бюджетные деньги на текущее потребление. Для сбалансирования имиджа ей необходимо продемонстрировать готовность работать и с реальным сектором экономики (то есть, украинскими ФПГ). Примечательно, что ее оппонент - В. Янукович, страдающий противоположной ограниченностью имиджа (представляющий интересы промышленности, но недостаточно заботящегося о простых людях), сейчас наоборот занимается социальным популизмом. В то же время, на смену приоритетов правительства не могло не повлиять глубокое падение экономики в этом году. Как показал опыт 2009 года, очень трудно быть социал-демократом без стабильного реального сектора экономики.

Алексей Молдован, Центр антикризисных исследований (для УНИАН)

УНИАН в Google News