Прощание с советами: чего ждать от нового этапа децентрализации

Премьер Гройсман дал старт новому, второму этапу децентрализации, реализация которого и завершит реформу в 2020 году. По замыслу, к этому времени должна быть полностью сломана советская система административно-территориального устройства страны, которая по сей день не дает возможности полноценно развиваться Украине. Что для этого будет сделано и чего ждать от новшеств?

Премьер-министр Владимир Гройсман заявил о завершении первого этапа реформы децентрализации, которая внедряется в Украине с апреля 2014 года. Таким образом дан старт второму этапу преобразования системы местного самоуправления. Сама же реформа, по словам главы правительства, должна завершиться в 2020 году.

Кабмин уже утвердил план будущих действий для решения главных семи задач: утверждение новой территориальной основы, передача большего ряда полномочий местным советам, формирование эффективной системы госслужбы в органах местного самоуправления, упорядочение системы контроля, развитие форм прямого народовластия и усовершенствование механизма координации госорганов на местах.

Читайте такжеГройсман объявил о втором этапе децентрализации и назвал его главные задачи

Из этого перечня основное – создание новой территориальной системы, что подразумевает укрупнение районов, количество которых должно сократиться до 100. На фоне административного передела нужно будет внедрить механизм проведения местных референдумов, в том числе выборов. А сделать это все можно только путем внесения изменений в Конституцию. Дело в том, что на сегодня все масштабные изменения на местах не опираются на нормы Основного закона. Согласно Конституции, в нашей стране продолжает действовать старая система административного деления. Все преобразования производятся на доброй воле громад и подзаконных актах правительства. Таким образом, новосозданные объединения громад – новые юридические лица, и, по данным Минэкономики, на сегодня уже 62% населения страны проживает в 876 объединенных территориальных громадах (ОТГ), которые, в принципе, нелегитимны. Даже несмотря на то, что закон об ОТГ был принят в 2015 году.

Эта коллизия уже создала рисковый прецедент. Осенью прошлого года под угрозой срыва оказались выборы в новосозданных объединенных громадах, в заложники попали миллионы украинцев. Ситуацию при вмешательстве международных партнеров удалось разрешить, но тогда Гройсман заявил, что произошедшее говорит об угрозе торможения децентрализации. Поэтому он и выступает за закрепление в Конституции необратимости реформы. По его мнению, Верховная Рада может принять соответствующий закон уже в феврале текущего года.

«Есть этап, когда реформы нужно генерировать, потом реформы нужно принимать и внедрять, но не забывайте, что любую реформу нужно защищать. И мы четко сегодня можем сказать, что необратимости в этом процессе пока нет. Она держится на наших лидерских позициях. Я думаю, что вы более чем уверены, что, если кто-то будет посягать на местное самоуправление, первым на передовой буду стоять я и защищать. Но нам нужно, чтобы защищала институция, в том числе национальное законодательство», - сказал премьер.

К слову, законопроект о внесении изменений в Конституцию в части децентрализации давно разработан, но пока находится в подвешенном состоянии из-за спорных статей, касающихся самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей, находящихся в зоне военных действий.

Читайте такжеДецентрализация в Украине пока не является необратимой – Гройсман

Несмотря на ряд проблемных вопросов, реформу, которая внедряется по Соглашению об ассоциации с ЕС и в соответствии с принципами Европейской хартии местного самоуправления, нельзя назвать провальной. Она более, чем успешна, и это признает Европейский Союз. Сделано уже достаточно много – за местной властью закреплены административные полномочия и финансовые возможности, причем на законодательном уровне. Как результат – в 2018 году поступления в общий фонд местных бюджетов, благодаря децентрализации, выросли до 234 млрд гривен с 70,2 млрд гривен в 2014 году. В Украине уже созданы упомянутые 876 объединенных громад, тогда как в 2015 году их было 159. Им переданы в управление земельные участки общей площадью 1,5 млн га. Цифры впечатляющие. Тем не менее, проблем остается более, чем предостаточно.

О том, какие из них первоочередные и как их решить, рассказал УНИАН в блиц-интервью глава экспертно-аналитического Совета Украинского аналитического центра Борис Кушнирук.

Что мешает активно продвигаться реформе децентрализации?

Имеет место сопротивление децентрализации. Это, в первую очередь, касается формирования объединения территориальных громад. В принципе, есть несколько аспектов реформы. Первый – финансовый, когда на места передается больше финансовых составляющих и увеличивается право на их использование. И это уже сработало. Столько, сколько сейчас получают средств регионы, она никогда не имели. Это, конечно, сказывается на развитии территорий. Любопытно, что от этого выигрывают мэры городов, так как в глазах населения именно они так хорошо работают. Но на самом деле это – результат финансовой децентрализации. 

Второй аспект децентрализации – образование ОТГ. В этом вопросе не все просто. Фактически в ряде регионов дискредитируют и искажают процесс формирования громад. Местные чиновники на основе районных центров и создают ОТГ. На деле, с точки зрения функционала, все остается в советском виде. И это происходит, несмотря на то, что есть закон об ОТГ, но при этом есть и почва его нарушать.

Что представляет собой советская система территориального устройства и какой новый облик должна получить по итогам реформы Украина?

Советская система районирования основывалась на численности партийных организаций. Никакого экономического смысла в функционировании районов нет. Более того, на деле получилось, что райцентры слишком слабые, чтобы быть основой притяжения окружающих территорий. Но за счет того, что они концентрировали в своих руках полномочия, к ним и привязывали периферию. По советским стандартам, вся жизнеспособность формировалась вокруг районных и областных центров. Как результат – чем дальше от таких населенных пунктов, тем менее развита территория. Это приводило к тому, что периферия вымирала. Она становилась депрессивной, оттуда массово уезжали люди. И еще один фактор – благосостояние сельских домохозяйств: чем ближе они к центру, тем больше возможностей жить лучше. Чем дальше – тем хуже.

Читайте такжеЕС предоставит Украине 50 миллионов евро на децентрализацию - Зубко

Сейчас задача состоит в том, чтобы укрупнить районы и в их рамках создать новые центры притяжения территорий, которые сосредоточат все услуги, предоставляемые государством. Это является очень важной составляющей той реформы децентрализации, которую и нужно провести. Философия заключается в том, чтобы создаваемые центры становились ячейками максимального развития и возможностей. Чтобы они не номинально, а фактически притягивали на данные территории бизнес, капитал и инвестиции.  И тогда вокруг них будет разворачиваться жизнь и люди не будут уезжать из родных мест. Но в этой сфере будет огромная борьба, так как бюрократия тех районов, которые в процессе децентрализации будут исчезать, а ей выгодна прошлая система – она дает возможность достаточно хорошо существовать, будет делать все, чтобы реформу бойкотировать. Именно она будет организовывать различные собрания и митинги, на которых станут во всю кричать, что децентрализация лишает население всех благ и так далее. Ситуацию придется ломать.

Децентрализация основывается на европейской схеме. В ЕС истории с бойкотированием реформы тоже переживали?

Децентрализация – не сугубо украинская история. В тех странах, где создавалась система ОТГ, - балтийские государства, Польша - были подобные ситуации. Но там имел место и этап принудительного объединения, а у нас пока – добровольное создание объединенных громад. Как бы там ни было, но данная реформа необходима. Содержать госчиновников на территории с населением 500 человек, которые не могут создать надлежащих условий для проживания, неэффективно. С точки зрения распределения финансовых ресурсов формирование укрупненных центров очень важно и необходимо. Это – предпосылка улучшения условий жизни и благосостояния сельских домохозяйств. С учетом будущего сопротивления местных чиновников, считаю, что реформу нужно начинать с пилотных проектов, в виде эксперимента, допустим, в двух областях. Причем им нужно максимально обеспечить финансовые ресурсы, чтобы в полной мере показать людям, как это будет работать. Это и есть второй этап децентрализации.

Какими должны быть изменения в Конституцию, чтобы реформа могла реализоваться в полной мере?

Изменения в Основной закон, которые были подготовлены, а потом застопорились из-за проблемы с оккупированными территориями и находящимися в рисковой зоне на Донбассе, являлись недостаточно качественными. Конечно, нужно выписать принципы и систему ОТГ. Также должны быть более четко разделены полномочия правительства и президента. Сейчас глава государства самостоятельно, без согласования с правительством, назначает перфектов, которые занимаются исключительно управленческими функциями и в случае введения военного положения формируют военные администрации. Но экономическими аспектами занимается правительство. Поэтому оно должно самостоятельно назначать своих представителей на местах. Нужно четко разграничить управленческие функции и экономические. Тогда и президент – в лице перфекта, и Кабмин – в лице своих представителей, будут нести ответственность за действия на территориях. Нужно разрабатывать новые правки в Основной закон и урегулировать этот вопрос.

Гройсман заявил, что в феврале 2019 года правки в Конституцию могут быть внесены. Вы согласны со сроком?

Думаю, что это можно будет сделать после президентских и парламентских выборов. И если ситуация будет благоприятная. Все зависит от того, кто станет президентом. Если будет изменен подход к данному вопросу, то все может зависнуть или превратится в хаос.

Но децентрализация – обязательство Украины по Соглашению об ассоциации с ЕС. Наше административно-территориальное устройство должно соответствовать принципам Европейской хартии местного самоуправления. Разве можно сорвать обязательство?

Как говорится – обещать не значит жениться. То, что могут обещать, и что при этом будут делать, – две разные вещи. Те, кто сейчас занимается децентрализацией, пусть даже с некими ошибками и промедлением, но идут в правильном направлении.

В ЕС считают, что децентрализация - одна из самых успешных реформ. Это так?

Она успешная по массовости, плюс значительный рост финансов на местном уровне. Отсюда и такой вывод. Но проблем еще очень много. Мы раздали полномочия, а контроль их использования фактически отсутствует. То есть, создали новые возможности для коррупции, но только на местном уровне. Нужно менять Конституцию и четко выписать, кто отвечает за использование финансов, а кто – за управление. Тем не мене, сам факт децентрализации – успех. Не стоит забывать, что Украина – достаточно большое государство. В ряде регионов к реформе отнеслись ответственно, а где-то ей сопротивляются. Отсюда показатели средние. Но есть и много положительных результатов в областях с качественными руководителями.

Децентрализация - процесс долгий?

Конечно. Не может быть так, чтобы приняли закон о децентрализации, и реформа состоялась. Она только с этого и начинается. Децентрализация – очень длительный процесс. Укрупнение районов и создание их центров не может состояться в один момент. Кроме формальностей, нужно создать и инфраструктуру, и логистику. В целом, децентрализация – это перестройка страны, реформирование советской модели, которую все годы независимости никто даже не пытался сломать, и которая была источником неэффективности.

Гройсман заявил, что к 2020 году децентрализация в законодательном поле будет сформирована…

Правки в Конституцию и принятие других законов нужно только для урегулирования процесса. Но законы необходимо выписать так, чтобы они способствовали развитию регионов. Поэтому для начала нужно определиться, что мы хотим получить на выходе. А с этим, к сожалению, у нас большие проблемы.

Есть же европейский пример, зачем придумывать велосипед?

Да, есть общие европейские принципы административно-территориального устройства, а вот построение этой системы может быть различным. К примеру, у нас уже звучат предложения ликвидировать областные центры, или перейти к созданию провинций, которых должно быть не 25, как областей, а всего лишь пять. Действительно, такая модель может существовать, она действует в ряде стран. Но в украинских реалиях подобный вариант является предпосылкой сепаратизма. В принципе, мы не можем копировать опыт какой-то европейской страны, нам нужно все разрабатывать с учетом украинской специфики.

Нана Черная

УНИАН в Google News