Лотерейный рынок: цивилизованные правила на украинский манер
Лотерейный рынок: цивилизованные правила на украинский манер

Лотерейный рынок: цивилизованные правила на украинский манер

16:40, 03.10.2012
13 мин.

Принятый закон о лотереях является крайне несовершенным и, по большому счету, не соответствует лучшим европейским стандартам. Но сам факт его принятия сложно переоценить

Законотворческий процесс, стартовавший еще в далеком 1998 году внесением Кабинетом министров в Верховную Раду проекта закона «О государственных лотереях», закончился принятием документа 5 июля 2012 года. По иронии судьбы, несмотря на огромное множество идей (более 3 десятков законопроектов) относительно организации этого сегмента рынка, посетивших светлые головы народных депутатов за 14 последних лет, принятый документ имеет практически такое же название, как и его первый прототип (№ 5084-VI «О государственных лотереях в Украине»). Правда, это единственное, что объединяет две редакции законопроектов.

Первый блин комом

Полтора десятилетия назад Кабмин пытался осуществить безнадежно-конвульсивную попытку организации лотерейного рынка на основах классической государственной монополии по образцу европейских стран. Эксклюзивное право на проведение лотерей на территории Украины предполагалось предоставить единственному тогда государственному оператору -  госпредприятию «Молодьспортлото». Однако законопроект Кабмина был предсказуемо торпедирован законодательной инициативой одного из народных депутатов, чьими усилиями, совмещенными с содействием Минфина, все было направлено на поддержку одного из негосударственных операторов лотерей. Документ был похоронен в недрах парламента, а «Молодьспортлото» поставили на грань выживания. Только политическая воля тогдашнего руководства Госкомспорта, в ведении которого находился госоператор, позволила сохранить для страны уникальную, выстраиваемую  без малого 30 лет систему спортивных лотерей, пусть даже находящуюся не в государственной собственности. Примечательно, что сохраненная в конце 90-х и преумноженная на протяжении следующих 10 лет система «Молодьспотрлото» («МСЛ») на сегодня осуществляет максимальные отчисления в государственный бюджет от проведения игр, пополняя его ежегодно на сумму более 125 млн грн.

Видео дня

Закон о лотереях – «вынужденная» мера

Что же представляет собой сейчас лотерейный рынок Украины и что изменится с вступлением в силу подписанного Президентом законопроекта?

После запрета азартного бизнеса в июне 2009 года государственные лотереи являются единственным разрешенным законодательством видом азартных игр (игр на деньги) в Украине. Рынок гослотерей представлен тремя операторами – «МСЛ» (все виды лотерей), Украинская национальная лотерея (числовые лотереи) и ЗАО «Патриот» (мгновенные лотереи). В 2001 году лицензия на выпуск и проведение государственных лотерей была выдана также «Ощадбанку», но последний уже достаточно продолжительное время не осуществляет, откровенно говоря, не свойственную для банка, тем более государственного, такого рода деятельность.

Рынок государственных лотерей является, наверное, одним из самых закрытых среди всех бизнес-клубов Украины. Во всяком случае, входной билет с 2005 года нельзя было получить даже теоретически в силу действия Закона «О введении моратория на выдачу лицензий на осуществление хозяйственной деятельности по выпуску и проведению лотерей».

Следует отметить, что ограничения конкуренции, чуждые свободному рынку, являются общепринятыми для организации работы государственных лотерей, исходя из их экономической природы. Ведь выпуск лотерей по теории финансов на ряду с эмиссией облигаций государственной ссуды является добровольным (в отличие от налогов) способом аккумулирования средств в государственные централизованные фонды. Соответственно, любая конкуренция в этой сфере не только пагубно сказывается на доходах государства, но и создает предпосылки для различных злоупотреблений со стороны операторов - лотерейная деятельность весьма предрасположена к мошенничеству.

К концепции организации лотерейного рынка на основах государственной монополии страны Европы пришли уже давно. К примеру, в Португалии единственный  оператор лотерей эффективно функционирует с конца XVIII столетия. Переход к полной госмонополии в Европе сформировался после Второй мировой войны. На протяжении последних 50-ти лет принцип существенно обогатился новой практикой, предполагающей передачу права на проведение игр негосударственному оператору, который обязан перечислять в госбюджет определенный процент дохода. Это позволяет значительно сократить расходы бюджета на организацию игр, снизить риски, а также свести к минимуму коррупционную составляющую.

Применительно к Украине модель государственной монополии в значительной степени не системно, не совершенно и половинчато, но все-таки была реализована путем введения моратория на выдачу лотерейных лицензий и закрепления статуса действующих операторов государственных лотерей на уровне подзаконного акта – лицензионных условий. До определенной степени сложившаяся на рынке ситуация устраивала всех – как операторов, которые, не неся слишком жестких обременений со стороны государства и получая дополнительные доходы от запрета игорного бизнеса, были заинтересованы в максимальном цементировании «статуса кво», так и государственных чиновников, которых меньше всего стимулировало к мукам нормотворчества неведомое им чувство ответственности за вверенную отрасль.

Но время «Ч» неумолимо приближалось и совпадало оно с окончанием срока действия лицензий трех действующих операторов. Дело в том, что в связи с внесением изменений в Закон «О лицензировании…» в 2001 году все операторы получили лицензии одновременно на 12 лет. Срок их действия истекает в феврале 2013 года. И здесь операторы столкнулись с проблемой, которая ранее уберегала их от входа на рынок новых конкурентов, – закон о моратории на выдачу лицензий распространялся на всех, в т.ч. и на действующих операторов! Таким образом, по истечению срока действия лицензии операторы просто должны были прекратить свою деятельность. Поэтому чем ближе к 2013 году, тем более заинтересованными в принятии закона о лотереях становились операторы. В 2012 году этот вопрос стал для них вопросом «жизни и смерти». Именно операторы, надо полагать, заставили двигаться все шестерни неповоротливого государственного механизма для того, чтобы обеспечить хоть какое-то регулирование отношений на уровне закона.

Цивилизованная "калька" не удалась

Изучив все перипетии лотерейного законодательства, становится понятно, что концепция организации рынка лотерей чудным образом изменилась, когда на последнем этапе работы над законом кому-то пришло в голову совместить принцип государственной монополии на проведение лотерей с принципом лицензирования лотерейной деятельности. Мотивы такого решения до сих пор остаются загадкой. На самом деле монополия и лицензирование – понятия не совместимые, противоречащие друг другу. Лицензирование не может быть использовано для ограничения конкуренции – это прямо выписано в законе. Таким образом, документ в первой своей редакции был принят с очевидным ляпом, которые не могла пропустить Администрация Президента. Соответственно, Президент отреагировала предсказуемо – ветировал документ. Только благодаря сверхработе мысли юристов Верховной Рады и Администрации Президента в процессе доработки законопроекта мертворожденной конструкции монополия-лицензирование удалось придать жизнь, что, однако, не исключило всех ее патологических дефектов, над которыми следует работать в будущем.  

При доработке документа он был обогащен еще несколькими интересными положениями. Так, судя по нескольким предусмотренным законом преференциям, лотереи собирается проводить «Ощадбанк». Конечно, как архаизм, пережиток административно-командной системы СССР проведение лотерей Сбербанком, возможно, имело какой-то смысл в Украине на протяжении короткого промежутка времени, но кому в здравом уме и трезвой памяти пришло в голову развивать лотереи с абсолютно другой функциональной нагрузкой в рамках государственного банковского учреждения сегодня? Безусловно, в мире существуют примеры вовлечения банков в лотерейный рынок, но никогда банк не проводит игры непосредственно, ведь это подвергает необоснованному риску его основную деятельность, активы и обязательства, в конце концов, противоречит принципу исключительности как банковской так и лотерейной деятельности. Поэтому, если банку уж совсем невмоготу поиграть, он (как в некоторых землях ФРГ) создает своего оператора, разграничивая таким образом риски, ответственность и имущество.

Кроме того, закон потерял крайне важный для организации лотерей принцип социальной направленности. Это то, что оправдывает проведение государством игр на деньги как таковых, что придает им смысл, превращая бизнес на пороке в социально значимую деятельность. Как известно, первой редакцией законопроекта предусматривалось целевое использование доходов от выпуска и проведения лотерей на финансирование олимпийского движения, физической культуры, а также лечения детей больных раком. Также предполагалась необходимость внесения изменений в Бюджетный кодекс. Конечно, целевое использование доходов бюджетов является нормой бюджетного законодательства, а не лотерейного. Но почему соответствующую норму нельзя предусмотреть в законе о лотереях со ссылкой на Бюджетный кодекс? И кто возьмет на себя ответственность за лишение источника финансирования такие важные сферы? Ведь теперь уже вряд ли у законодателей дойдут руки до внесения соответствующих изменений в БК.

Основные новшества

Теперь об основных положениях вновь испеченного закона, которым все-таки было суждено стать нормами. 

Закон дает абсолютно новое определение лотереи, согласно которому лотереей является любая игра на деньги, если ее проведение распространяется за пределы одного здания. Законом запрещается проводить лотереи, которые не являются государственными. Государственные лотереи проводятся операторами государственных лотерей на основании соответствующей лицензии. Таким образом, разрешается достаточно долгий спор о правомерности проведения азартных игр под видом различных викторин, конкурсов и других подобных «изобретений».

Закрепляются понятия лотерейной деятельности - проведение лотереи, розыгрыш, приз, призовой фонд, тираж и многие другие, что крайне важно для обеспечения юридической определенности прав и обязанностей участников правоотношений.

Значительно ужесточаются требования к операторам лотерей. Так, деятельность по проведению лотерей является исключительной, уставной и собственный капитал оператора лотерей не может быть меньше размера, установленного для банков (120 млн грн). Оператор должен обладать собственной сетью распространения лотерей в объеме не менее 5000 электронных терминалов, равномерно расположенной на территории всего государства. Каждый оператор должен застраховать риски невыплаты выигрышей на сумму равную призовому фонду за прошлый год. И каждый оператор должен обеспечить наличие на банковском счету средств, равных собранному им призовому фонду.

Ограничивается рынок лотерей, устанавливая высокие требования к операторам лотерей. Так, оператор должен иметь опыт работы на рынке лотерей Украины не менее 10 лет.

Устанавливаются требования к проведению самих лотерей, одновременно снимая отжившие свое процедуры и правила, по которым действующие операторы обязаны согласовывать изменения с Министерством финансов. Сокращение дискретных полномочий Минфина (а не исключено, что функция по лицензированию может быть передана и другим органам) влечет за собой значительное снижение коррупционных рисков государственного регулирования этого вида деятельности.

Законом разрешается проведение лотерей в Интернете, а также проведение их за границей, что предоставляет операторам возможность распространения игр и соответственно получения доходов за пределами Украины.  

Четко определен порядок получения лицензий операторами, их аннулирования, а также устанавливаются меры ответственности за нарушение норм закона.

Без всякого сомнения, принятый закон является крайне несовершенным и, по большому счету, не соответствует лучшим европейским стандартам. Но сам факт его принятия сложно переоценить. Как и нельзя не отметить то обстоятельства, что закон стал образцом редкого на сегодняшний день компромисса между интересами государства, общества и бизнеса, заложив основы и предоставив возможность работать над дальнейшим совершенствованием правового регулирования азартного бизнеса в целом. Ведь, не смотря на кажущуюся незначимость, лотерея занимает крайне важное место в жизни общества, являясь легальной альтернативой запрещенной азартной игры, позволяя государству, с одной стороны, ограничивать негативное влияние последней на население, с другой - аккумулировать значительные денежные средства в государственный бюджет.

Даниил Гетманцев, почетный президент ЮК Jurimex

Новости партнеров
загрузка...
Мы используем cookies
Соглашаюсь