«Укрзалізницю» ожидает коренное реформирование

Реструктуризация "Укрзалізниці" должна завершиться до конца 2014 г., к тому времени госактивы будут разделены. На их базе создадут акционерные общества, а отдельные непрофильные активы просто продадут...

Украина подошла к необходимости коренного реформирования, как государственных и общественных структур, так и многих сегментов национальной экономики. Начало реформирования было положено проведением налоговой и стартом административной реформ.  Грядет коренная перестройка пенсионной и таможенной системы. Однако давно анонсированная и в высшей степени актуальная реформа  системы управления железнодорожного транспорта пока еще не стартовала. А ведь Укрзалізниця – крупнейшая государственная транспортная монополия, «государство в государстве», практически единственная администрация на постсоветском пространстве, не прошедшая через жернова преобразований в новых условиях хозяйствования. По мнению специалистов, в ближайшее время это может стать препятствием для дальнейшего развития национальной экономики.

Реформа как она есть

У нас в стране часто манипулируют терминологическим значением слов, называя чуть ли не любое преобразование реформой. А ведь далеко не все трансформации можно отнести к такому высокому уровню изменения настроек системы.

Буквально реформа – «ре-форма». Изменение формы или коренная перестройка, в которой система, сохраняя свою целостность, получает новое качество. Ведь нельзя забывать, что время не стоит на месте, и мы вот уже почти 20 лет как строим рыночную экономику. А ж/д транспорт все еще живет стандартами советской эпохи. То есть, внешние социально-экономические и институциональные трансформации уже произошли, а внутриотраслевые параметры функционирования железнодорожного транспорта остались теми же. К примеру, в свое время во времена царской России железные дороги строились за счет частных инвестиций, ведь для удовлетворения потребности в перевозках быстро растущей промышленности нужны были ресурсы массированного развития системы железных дорог. В дальнейшем, при Ю. Витте, для обеспечения эффективного функционирования единой системы железнодорожного транспорта появилась необходимость проведения единой технической и тарифной политики – при этом частные железные дороги перешли под управление государства.  И эта государственная система управления обеспечивала эффективное функционирование железных дорог до тех пор, пока, уже после развала плановой экономики СССР, новые экономические реалии не потребовали обеспечить возможность привлечения инвестиционных ресурсов и мобильную работу на различных сегментах комплекса железнодорожного транспорта. А это значит, – появилась потребность акционирования и вхождения частного капитала в конкурентные и условно-конкурентные сегменты.

Теперь же, есть в условиях «рыночной» Украины необходимость подтянуть настройку внутренних советских параметров работы отрасли под изменившиеся внешние обстоятельства.

Реформа – это процесс развития, необходимый этап. Реформа – это, организационно-правовое, законодательное преобразование отрасли, которое создает базу для его дальнейшего развития на многие годы вперед. Она предполагает перестройку системы, при которой лучшее от старого сохраняется и, в то же время, создаются новые условия для нового качественного. Реформа – это переходная фаза в создании базы для развития.

Мировой опыт

Реформы ж/д транспорта за рубежом органично вписываются в глобальную тенденцию либерализации экономики.. Для отдельных регионов и стран существует и свой конкретный набор причин, побуждающих проводить соответствующие реформы.

Так, в странах Западной Европы государственные железные дороги, начиная с 50-х годов стали утрачивать позиции в пассажирских и грузовых перевозках и, несмотря на финансовую поддержку со стороны государства, их экономическое положение ухудшалось. В связи с этим понадобились кардинальные меры по изменению ситуации.

На железных дорогах стран Центральной и Восточной Европы имел место резкий спад объема пассажирских перевозок. Основными причинами этого являлось общее ухудшение экономического и финансового положения стран с переходной экономикой, а также непредвиденное увеличение числа частных автомобилей и соответствующий рост конкуренции со стороны автомобильного транспорта. Еще в большей степени уменьшился объем грузовых перевозок.

Железные дороги США, выполняющие в основном грузовые перевозки, находятся в относительно более благоприятном, по сравнению с железными дорогами европейских стран, экономическом положении. На рынке грузовых перевозок они имеют значительно большую долю, чем в Европе. Там нерентабельные пассажирские перевозки осуществляются специально созданной компанией Amtrak.

Модели реформирования и управления железнодорожным транспортом, несмотря на все их многообразие, можно разделить на два основных типа.

Это «американская модель», предполагающая наличие нескольких вертикально-нтегрированных компаний, сочетающих взаимосвязь инфраструктуры и эксплуатации, и владеющих и инфраструктурой, и подвижным составом, то есть оперирующих на своих инфраструктурах, с выделением пассажирских перевозок в отдельную компанию. Данная модель функционирует в США, Канаде, Японии.

«Европейская модель», предполагающая отделение инфраструктуры от операторов или перевозчиков. Европейскую модель, в свою очередь, можно разделить на две разновидности, обозначив их условно как французскую и немецкую, хотя различают еще шведскую и английскую.

Реформа ж/д транспорта Франции предусматривает сохранение целостности государственной компании SNCF (национальное общество железных дорог Франции), ее ответственности за железнодорожные перевозки, управление движением и текущее содержание инфраструктуры сети. В то же время создание RFF более четко фиксирует ответственность государства за инфраструктуру, оставляя функции финансирования ее развития за государством. Таким образом, государство, в лице RFF освобождает SNCF от финансовых проблем, связанных с инвестициями в развитие инфраструктуры (в том числе и от старых долгов). Реформа предусматривает четкое формулирование условий, при соблюдении которых, SNCF выполняет социально необходимые функции, и особенно – перевозки пассажиров в региональных сообщениях. Закон определяет порядок компенсации государством расходов, связанных с социальными обязательствами.

Европейская модель реформирования, которая получила применение в Германии, идет существенно дальше французской и шведской. Реформе предшествовал длительный период снижения доли железных дорог в грузовых и пассажирских перевозках вследствие, прежде всего, конкуренции со стороны автомобильного транспорта. Ранее прибыльные железные дороги стали убыточными и требовали дотаций в размере нескольких миллиардов марок. Реформе предшествовало объединение Государственных железных дорог ФРГ (DB) и бывшей ГДР (DR) и образование Государственных железных дорог Германии (DBAG). После чего 1 января 1994 года было образовано акционерное общество «Железные дороги Германии» (DBAG), ориентированное на получение прибыли и имеющее возможность осуществлять предпринимательскую деятельность. Единственным акционером нового рыночно ориентированного образования является государство. В концерн, помимо холдинговой компании, входят пять акционерных обществ: перевозок пассажиров в дальних сообщениях, пригородных, грузовых перевозок, инфраструктуры и станций. Этим головным акционерным обществам подчинены закрепленные за ними предприятия концерна. За годы проведения реформ DBAG смогли добиться увеличения объема пассажирских перевозок и снижения затрат на персонал. Экономические показатели DBAG улучшились, также благодаря адресной федеральной помощи – на повышение технического уровня бывших DR.

В рамках европейской модели реформирования, близкой к французской ее разновидности обращает на себя внимание опыт Швеции, которая первой в Европе осуществила реформу железных дорог. В основу реформы положено разделение сфер инфраструктуры и эксплуатации. Государственные железные дороги Швеции (SJ) разделены на две компании. Одна из них ведает вопросами развития и содержания инфраструктуры (BV), другая (SJ) – занимается, собственно, эксплуатацией. Обе компании остаются в государственной собственности, но работают на коммерческой основе. В результате реформы финансовое положение железных дорог Швеции значительно улучшилось.

В наиболее последовательном, «радикальном» варианте «европейская модель» реализуется в ходе реформы железных дорог в Великобритании. В 1994-1997 годах отрасль была приватизирована. Вместо государственной монополии появилось более сотни компаний. Одновременно предусматривалась ликвидация громоздкой структуры управления отраслью.

Польша в реформировании железных дорог пошла по пути акционирования.  Новая структура в железнодорожной отрасли в настоящее время носит название РКР Polskie Linie Kolejowe (входит в состав РКР Group) и не является частной фирмой. Это акционерное общество, акции которого закрепленные в госсобственности, однако хозяйственной деятельностью занимаются частные структуры. Теперь государству значительно легче управлять железной дорогой. Этим новая структура отличается от прежней. После реформирования отпала необходимость создания совместных предприятий с железной дорогой. В новой структуре, как замечают сами железнодорожники, все идеально, – есть четкое разделение ответственности и функций, которые закреплены за различными объектами хозяйствования. Внедряя железнодорожную реформу, железные дороги вошли в огромный дебет. В 1999 году они взяли заем в размере нескольких миллиардов злотых, что было очень рискованно. Но уже почти через 10 лет железнодорожники «вышли в ноль» и имеют уже «легкий плюс». Если с начала реорганизации на железной дороге работало 300 тыс. человек, то после изменений их количество сократилось до 140 тыс. На сегодня в РКР работает чуть более 120 тыс. людей. Почти 160 тыс. работников пришлось не просто уволить, а каждого трудоустроить, оплатить курсы переквалификации, найти новое место работы. В то время железнодорожники оказались в сложной финансовой и экономической ситуации – не хватало средств, чтобы рассчитать этих работников и выплачивать им пенсии.

«Зеленый свет» реформе железнодорожного транспорта в России был дан в 2001 году. Там министерство путей сообщения разделили на две составляющие: регулирование осталось в госорганах, а основные функции по перевозке пассажиров и грузов достались РАО «Российские железные дороги». После завершения акционирования было принято решение приступить к процессу создания дочерних компаний – по перевозке грузов, пассажиров, ремонту и техническому обслуживанию железных дорог, производству различных узлов и агрегатов. К 2010 году россияне оставили в госсобственности только инфраструктуру и управление движением поездов, а все остальное перешло либо к акционерным компаниям с участием государства, либо к полностью частным структурам. На сегодня в собственность дочерних компаний – «ПГК» и «ВГК» – перешло более 42 % вагонного парка РЖД. В результате реформаторских преобразований на смену не слишком эффективному государству пришла полноценная коммерческая компания, заинтересованная в получении максимальной отдачи от доставшегося в наследство имущества, способная привлекать необходимые для его приумножения финансовые средства на рынке. За прошедшее десятилетие, с момента начала реформ, выручка РЖД увеличилась с 100 млрд руб. до 1,154 трлн руб., чистая прибыль с 20 млрд руб. до 152,2 млрд руб., а объемы грузоперевозок – с 834,3 млн тонн до 1108 млн тонн.

Украинский путь: реформа за 4 года

Оценивая возможность применения зарубежного опыта реформирования ж/д отрасли, в частности, украинских железных дорог, примерам положительного государственного управления можно противопоставить равнозначные примеры частного управления, и наоборот. Можно сделать вывод об отсутствии безусловной прямой зависимости между формой собственности железных дорог и экономическими или качественными показателями их работы. С учетом особенностей социально-экономического развития Украины, а также, подытоживая мировой опыт, можем сказать, что существует ряд особенностей, которые специфически выделяют Укрзалізницю среди других ж/д администраций. Хотя, во многом ее теперешняя организационная структура схожа с начальной структурой РЖД.

В Украине отсутствует главная непосредственная причина, побудившая многие страны искать выход в реформировании железнодорожного транспорта – конкуренция других видов транспорта и, прежде всего, автомобильного, которая приводила к серьезному сокращению перевозок на железной дороге. Украинские железные дороги, в отличие от зарубежных дорог, не живут на дотациях государства. Однако, наряду с этим, есть и неоспоримый аргумент в пользу реформы – в нынешних условиях дальнейшее развитие украинских железных дорог без реформирования – невозможно.

В украинских условиях все направления деятельности железных дорог можно разделить на сектора: монопольный, условно-монопольный и конкурентный. Так вот, с уверенностью можно прогнозировать, что условно-монопольный и конкурентный сектор железных дорог в обозримом будущем окажутся  в частной собственности. Согласно программе экономических реформ президента В. Януковича, реструктуризация Укрзалізниці должна завершиться до конца 2014 г., к тому времени госактивы будут разделены. На их базе создадут акционерные общества, а отдельные непрофильные активы просто продадут. 

Планируется разделить хозяйственные функции и функции государственного управления. Потом – создать единый субъект хозяйствования на базе Укрзалізниці, железных дорог и других подчиненных предприятий, учреждений и организаций. Далее разграничить в системе транспорта природно-монопольный и конкурентный секторы, то есть создать условия для демонополизации отдельных сфер деятельности. Далее – сформировать структуры управления по видам коммерческой деятельности и начать постепенное разгосударствление конкурентного сектора. Отдельными направлениями деятельности будут заниматься дочерние компании. Управлять и координировать работу этих предприятий на государственном уровне будут отдельные служащие в составе центрального аппарата исполнительной власти в области транспорта и связи Украины.

Материал подготовлен МКГ, для УНИАН

УНИАН в Google News