Лотерейний ринок: цивілізовані правила на український манер

Ухвалений закон про лотереї є вкрай недосконалим і, за великим рахунком, не відповідає кращим європейським стандартам. Але сам факт його прийняття складно переоцінити

Законотворчий процес, що стартував ще в далекому 1998 році внесенням Кабінетом Міністрів до Верховної Ради проекту закону «Про державні лотереї», закінчився прийняттям документа 5 липня 2012 року. За іронією долі, попри величезну кількість ідей (понад 3 десятки законопроектів) щодо організації цього сегмента ринку, що відвідали світлі голови народних депутатів за 14 останніх років, прийнятий документ має практично таку ж назву, як і його перший прототип (№ 5084-VI « Про державні лотереї в Україні »). Щоправда, це єдине, що об'єднує дві редакції законопроектів.

Перша чарка колом

Півтора десятиліття тому Кабмін намагався здійснити безнадійно-конвульсивну спробу організації лотерейного ринку на засадах класичної державної монополії за зразком європейських країн. Ексклюзивне право на проведення лотерей на території України передбачалося надати єдиному на той час державному операторові - держпідприємству «Молодьспортлото». Однак законопроект Кабміну був передбачувано торпедований законодавчою ініціативою одного з народних депутатів, чиїми зусиллями, суміщеними із сприянням Мінфіну, все було спрямовано на підтримку одного з недержавних операторів лотерей. Документ був похований в надрах парламенту, а «Молодьспортлото» поставили на межу виживання. Тільки політична воля тодішнього керівництва Держкомспорту, у віданні якого знаходився держоператор, дозволила зберегти для країни унікальну, вибудовану за без малого 30 років систему спортивних лотерей, яка хай навіть перебуває не в державній власності. Примітно, що збережена в кінці 90-х і примножена протягом наступних 10 років система «Молодьспотрлото» («МСЛ») на сьогодні здійснює максимальні відрахування до державного бюджету від проведення ігор, поповнюючи його щорічно на суму понад 125 млн грн.

Закон про лотереї - «вимушена» міра

Що ж являє собою зараз лотерейний ринок України і що зміниться з набуттям чинності підписаним Президентом законопроектом?

Після заборони азартного бізнесу в червні 2009 року державні лотереї є єдиним дозволеним законодавством видом азартних ігор (ігор на гроші) в Україні. Ринок держлотерей представлений трьома операторами - «МСЛ» (всі види лотерей), Українська національна лотерея (числові лотереї) і ЗАТ «Патріот» (миттєві лотереї). У 2001 році ліцензія на випуск та проведення державних лотерей була видана також «Ощадбанку», але останній вже досить тривалий час не здійснює, відверто кажучи, не властиву для банку, тим більше державного, такого роду діяльність.

Ринок державних лотерей є, напевно, одним із найзакритіших серед усіх бізнес-клубів України. У всякому разі, вхідний квиток з 2005 року не можна було отримати навіть теоретично через дію Закону «Про запровадження мораторію на видачу ліцензій на провадження господарської діяльності з випуску та проведення лотерей».

Варто зазначити, що обмеження конкуренції, непритаманні вільному ринкові, є загальноприйнятими для організації роботи державних лотерей, виходячи з їхньої економічної природи. Адже випуск лотерей з теорії фінансів на ряду з емісією облігацій державної позики є добровільним (на відміну від податків) способом акумулювання коштів у державні централізовані фонди. Відповідно, будь-яка конкуренція у цій сфері не тільки згубно позначається на доходах держави, але й створює передумови для різних зловживань з боку операторів - лотерейна діяльність вельми схильна до шахрайства.

До концепції організації лотерейного ринку на засадах державної монополії країни Європи прийшли вже давно. Наприклад, у Португалії єдиний оператор лотерей ефективно функціонує з кінця XVIII століття. Перехід до повної держмонополії в Європі сформувався після Другої світової війни. Протягом останніх 50-ти років принцип істотно збагатився новою практикою, яка передбачає передачу права на проведення ігор недержавному оператору, який зобов'язаний перераховувати до держбюджету певний відсоток доходу. Це дозволяє значно скоротити витрати бюджету на організацію ігор, знизити ризики, а також звести до мінімуму корупційну складову.

Стосовно України модель державної монополії значною мірою не системно, не зовсім і половинчасто, але все-таки була реалізована шляхом введення мораторію на видачу лотерейних ліцензій та закріплення статусу діючих операторів державних лотерей на рівні підзаконного акту - ліцензійних умов. До певної ситуація, що міри склалася на ринку, влаштовувала всіх - як операторів, які, не несучи занадто жорстких обтяжень з боку держави і отримуючи додаткові доходи від заборони грального бізнесу, були зацікавлені в максимальному цементуванні «статусу кво», так і державних чиновників, яких найменше стимулювало до мук нормотворчості невідоме їм почуття відповідальності за ввірену галузь.

Але час «Ч» невблаганно наближався і збігався він із закінченням терміну дії ліцензій трьох діючих операторів. Річ у тім, що у зв'язку з внесенням змін до Закону «Про ліцензування ...» в 2001 році всі оператори отримали ліцензії одночасно на 12 років. Термін їхньої дії закінчується в лютому 2013 року. І тут оператори зіткнулися з проблемою, яка раніше вберігала їх від входу на ринок нових конкурентів, - закон про мораторій на видачу ліцензій поширювався на всіх, в т.ч. і на діючих операторів! Таким чином, по закінченні терміну дії ліцензії оператори просто повинні були припинити свою діяльність. Тому чим ближче до 2013 року, тим більше зацікавленими у прийнятті закону про лотереї ставали оператори. У 2012 році це питання стало для них питанням «життя і смерті». Саме оператори, треба думати, змусили рухатися всі шестерні неповороткого державного механізму для того, щоб забезпечити хоч якесь регулювання відносин на рівні закону.

Цивілізована "калька" не вдалася

Вивчивши всі перипетії лотерейного законодавства, стає зрозуміло, що концепція організації ринку лотерей дивним чином змінилася, коли на останньому етапі роботи над законом комусь спало на думку поєднати принцип державної монополії на проведення лотерей з принципом ліцензування лотерейної діяльності. Мотиви такого рішення досі залишаються загадкою. Насправді монополія та ліцензування - поняття не сумісні, що суперечать один одному. Ліцензування не може бути використане для обмеження конкуренції - це прямо виписано в законі. Таким чином, документ у першій своїй редакції був прийнятий з очевидним ляпом, який не могла пропустити Адміністрація Президента. Відповідно, Президент відреагував передбачувано - ветував документ. Тільки завдяки надмірній роботі думки юристів Верховної Ради та Адміністрації Президента в процесі доопрацювання законопроекту мертвонародженій конструкції монополія-ліцензування вдалося надати життя, що, однак, не виключило всіх її патологічних дефектів, над якими необхідно працювати в майбутньому.

При доопрацюванні документа він був збагачений ще кількома цікавими положеннями. Зокрема, судячи з кількох передбачених законом преференцій, лотереї збирається проводити «Ощадбанк». Звичайно, як архаїзм, пережиток адміністративно-командної системи СРСР проведення лотерей Ощадбанком, можливо, мало якийсь сенс в Україні протягом короткого проміжку часу, але кому в здоровому розумі і тверезій пам'яті прийшло в голову розвивати лотереї з абсолютно іншим функціональним навантаженням в рамках державної банківської установи сьогодні? Безумовно, у світі існують приклади залучення банків в лотерейний ринок, але ніколи банк не проводить ігри безпосередньо, адже це піддає необґрунтованому ризику його основну діяльність, активи і зобов'язання, зрештою, суперечить принципу винятковості як банківської, так і лотерейної діяльності. Тому, якщо банку вже зовсім несила пограти, він (як в деяких землях ФРН) створює свого оператора, розмежовуючи таким чином ризики, відповідальність і майно.

Крім того, закон втратив украй важливий для організації лотерей принцип соціальної спрямованості. Це те, що виправдовує проведення державою ігор на гроші як такі, що надає їм сенс, перетворюючи бізнес на вадах в соціально значущу діяльність. Як відомо, першою редакцією законопроекту передбачалося цільове використання доходів від випуску і проведення лотерей на фінансування олімпійського руху, фізичної культури, а також лікування дітей хворих на рак. Також передбачалася необхідність внесення змін до Бюджетного кодексу. Звичайно, цільове використання доходів бюджетів є нормою бюджетного законодавства, а не лотерейного. Але чому відповідну норму не можна передбачити в законі про лотереї з посиланням на Бюджетний кодекс? І хто візьме на себе відповідальність за позбавлення джерела фінансування такі важливі сфери? Адже тепер уже навряд чи у законодавців дійдуть руки до внесення відповідних змін до БК.

Основні нововведення

Тепер про основні положення новоспеченого закону, яким все-таки було призначено стати нормами.

Закон дає абсолютно нове визначення лотереї, згідно з яким лотереєю є будь-яка гра на гроші, якщо її проведення розповсюджується за межі однієї будівлі. Законом забороняється проводити лотереї, які не є державними. Державні лотереї проводяться операторами державних лотерей на підставі відповідної ліцензії. Таким чином, дозволяється достатньо довгий спір про правомірність проведення азартних ігор під виглядом різних вікторин, конкурсів та інших подібних «винаходів».

Закріплюються поняття лотерейної діяльності - проведення лотереї, розіграш, приз, призовий фонд, тираж і багато інших, що вкрай важливо для забезпечення юридичної визначеності прав і обов'язків учасників правовідносин.

Значно посилюються вимоги до операторів лотерей. Зокрема, діяльність з проведення лотерей є винятковою, статутною та власний капітал оператора лотерей не може бути меншим розміру, встановленого для банків (120 млн грн). Оператор повинен володіти власною мережею розповсюдження лотерей в обсязі не менше 5000 електронних терміналів, рівномірно розташованій на території всієї держави. Кожен оператор повинен застрахувати ризики невиплати виграшів на суму рівну призовому фондові за минулий рік. І кожен оператор повинен забезпечити наявність на банківському рахунку коштів, рівних зібраному ним призовому фонду.

Обмежується ринок лотерей, встановлюючи високі вимоги до операторів лотерей. Зокрема, оператор повинен мати досвід роботи на ринку лотерей України не менше 10 років.

Встановлюються вимоги до проведення самих лотерей, одночасно знімаючи процедури і правила, що віджили своє і за якими діють оператори, зобов'язані погоджувати зміни з Міністерством фінансів. Скорочення дискретних повноважень Мінфіну (а не виключено, що функція з ліцензування може бути передана та іншим органам) тягне за собою значне зниження корупційних ризиків державного регулювання цього виду діяльності.

Законом дозволяється проведення лотерей в Інтернеті, а також проведення їх за кордоном, що надає операторам можливість розповсюдження ігор і відповідно отримання доходів за межами України.

Чітко визначено порядок отримання ліцензій операторами, їх анулювання, а також встановлено міри відповідальності за порушення норм закону.

Без всякого сумніву, прийнятий закон є вкрай недосконалим і, за великим рахунком, не відповідає кращим європейським стандартам. Але сам факт його прийняття складно переоцінити. Як і можна не відзначити ті обставини, що закон став зразком рідкісного на сьогоднішній день компромісу між інтересами держави, суспільства та бізнесу, заклавши основи і надавши можливість працювати над подальшим вдосконаленням правового регулювання азартного бізнесу в цілому. Адже, не дивлячись на уявну незначущість, лотерея займає вкрай важливе місце в житті суспільства, будучи легальною альтернативою забороненої азартної гри, дозволяючи державі, з одного боку, обмежувати негативний вплив останньої на населення, з іншого - акумулювати значні грошові кошти до державного бюджету.

Данило Гетьманцев, почесний президент ЮК Jurimex

УНІАН в Google News